Berset Alain · Bundesrat · 2015-12-17

Wortprotokoll

L'apprentissage des langues est une question qui revient régulièrement et qui a encore gagné en intensité ces derniers temps. Certains cantons discutent de la suppression de l'enseignement d'une deuxième langue nationale à l'école primaire. Je ne parle pas du français, mais d'une deuxième langue nationale, car il s'agit bien de cela. C'est souvent le français, mais ce n'est pas le coeur de la discussion. D'autres souhaitent, cela vient d'être rappelé, rendre l'enseignement durablement optionnel pour une partie des élèves du secondaire I. Nous avons déjà eu l'occasion de parler de cette question à plusieurs reprises, notamment dans votre conseil.

Si vous me permettez, j'aimerais d'abord revenir brièvement sur les développements récents depuis notre dernière grande discussion sur le sujet. Je reviens une année en arrière pour vous rappeler que, en octobre 2014, j'ai rencontré, pour une discussion très approfondie, l'ensemble des directrices et directeurs cantonaux de l'instruction publique lors d'une séance à Bâle. Cela a été l'occasion pour les cantons, il y a une année, de reconfirmer, à la quasi-unanimité, le compromis qu'ils avaient trouvé en 2004. Donc, sur le papier, les choses n'ont pas changé: les cantons se sont engagés à garantir l'enseignement d'une deuxième langue nationale dès l'école primaire.

Les faits sont donc ceux-là: les cantons ont confirmé leur engagement, à la quasi-unanimité, il y a à peine plus d'une année. Quand je dis à la quasi-unanimité, c'est parce qu'il n'y avait qu'une seule voix discordante. Je crois que je peux aussi dire qu'une autre voix n'était pas d'accord avec le compromis, considérant que l'engagement n'allait pas assez loin. Je ne la compte donc pas vraiment du côté de celles et ceux qui ne souhaitent pas enseigner les langues nationales à l'école primaire. Ainsi, les cantons ont réaffirmé de manière très claire, très forte, l'engagement qu'ils ont pris il y a une dizaine d'années.

Ensuite, en décembre 2014, deux initiatives parlementaires ont été déposées et mises en discussion. En février 2015, Madame Savary l'a rappelé, l'Office fédéral de la culture a rendu un rapport, d'ailleurs à la demande de la commission, sur la manière dont la Confédération pourrait exercer sa compétence subsidiaire.

En juillet 2015, la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique a publié son bilan relatif à la mise en oeuvre du concordat Harmos. Si elle considère que, dans l'ensemble, l'harmonisation a bien avancé, elle souligne également le fait que l'enseignement des langues est un "domaine dans lequel on ne peut exclure à l'heure actuelle l'un ou l'autre décalage." On le sent bien: oui, il y a effectivement, à l'heure actuelle, l'un ou l'autre décalage qui nous conduira certainement à mener encore quelques discussions.

En septembre 2015, votre commission a décidé de ne pas donner suite aux initiatives 14.459, "Apprentissage d'une deuxième langue nationale dès l'école primaire", et 14.460, "La première langue étrangère enseignée est une deuxième langue nationale", de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national. En novembre dernier, cette dernière a retiré la première initiative et suspendu la seconde. En ce mois de décembre 2015, il faut constater que différents développements dans les cantons confirment le fait que la situation ne cesse de se compliquer. Cela concerne concrètement, comme cela a été relevé lors du débat, les cantons de Thurgovie, Glaris et Lucerne, mais on peut aussi penser aux cantons des Grisons, d'Argovie, de Saint-Gall et de Zurich.

Que prévoit l'interpellation Levrat 15.3921, "L'enseignement du français à l'école est-il toujours menacé?"? Partant du constat que le canton de Thurgovie pourrait supprimer prochainement l'enseignement du français à l'école primaire, l'auteur de l'interpellation demande au Conseil fédéral de se positionner. Vous posez la question, Monsieur Levrat, comme vous l'avez rappelé tout à l'heure, de savoir ce qu'il serait envisageable de faire pour éviter de créer une situation irréversible. C'est effectivement la question qui se pose dans le présent débat. Je crois qu'il faut parler de manière relativement concrète. Je vais donc, de manière plus concrète, vous parler des situations des cantons de Glaris et de Lucerne.

Le canton de Glaris a pris la décision, le 10 novembre 2015, de ne pas rendre obligatoire l'enseignement d'une deuxième langue nationale pour certaines catégories d'élèves du [PAGE 1339] niveau secondaire I. Si on estime qu'environ la moitié des élèves concernés feraient usage de cette possibilité, cela pourrait représenter, au minimum, 30 pour cent des élèves du canton. Pour être tout à fait concret, environ un tiers des élèves de Glaris pourraient ainsi être amenés à choisir des cours de couture ou de travaux manuels à la place d'une langue nationale. Très concrètement, c'est donc de cela que l'on parle.

Le canton de Lucerne vient de décider, le 1er décembre dernier, qu'il y aurait bel et bien une votation populaire en matière d'enseignement des langues, ce qui ouvre la marche aux probables votations qui auront prochainement lieu dans les cantons d'Argovie, de Saint-Gall et de Zurich.

La situation sur le plan juridique n'est pas très claire. En effet, confronté à la même initiative, le canton des Grisons ne l'a pas validée, invoquant le fait qu'elle était inconstitutionnelle.

Le canton de Lucerne, contre l'avis de son gouvernement, a dit qu'elle était constitutionnelle. Cela montre bien qu'il y a une divergence. Il faudra savoir une fois qui a raison dans cette affaire. Ce n'est pas très clair aujourd'hui, et cela ne simplifie pas votre discussion, ni le rôle du Conseil fédéral. Il faut bien comprendre cette situation qui se développe dans les cantons.

Je vous ai dit que les cantons, il y a à peine plus d'une année, de manière quasi unanime - avec une seule exception - se sont engagés à confirmer et à respecter les engagements qu'ils ont pris en 2004. La première chose que j'aimerais constater ici, c'est qu'ils ne sont pas tous en train de faire ce qu'ils ont dit. Il faut le dire clairement. C'est quand même un peu compliqué dans un système fédéraliste, dans lequel la parole joue un rôle extrêmement important. Le respect des engagements pris joue un rôle extrêmement important. Je pars de l'idée qu'il ne doit pas être possible de dire quelque chose et de faire le contraire. Naturellement, l'immense majorité des cantons aujourd'hui font ce qu'ils ont annoncé. Il y a certains cantons qui sont sur une autre voie, et cela doit aussi nous préoccuper et nous intéresser. J'ai eu l'occasion, très récemment, de discuter de cette situation avec le président de la CDIP. Nous avons des contacts très étroits. Nous suivons l'évolution de la situation. Je l'ai rencontré cette semaine, nous avons analysé la situation et nous arrivons à la conclusion qu'avec les récentes décisions des cantons de Thurgovie et de Glaris, le but de l'harmonisation de l'enseignement des langues est difficilement atteignable, et ce malgré l'appel à poursuivre l'harmonisation lancé par la CDIP aux cantons le 1er juillet dernier dans le cadre du bilan sur Harmos.

Je vous redis ici ce que je vous ai déjà dit il y a une année: je crois profondément à la vertu du dialogue confédéral, à la vertu du dialogue avec les cantons, aux vertus de l'échange direct entre la Confédération et les cantons; c'est la voie que j'ai, avec le Conseil fédéral, toujours privilégiée jusqu'ici de manière très transparente à l'égard des cantons. Depuis au plus tard le mois d'octobre 2014, il y a plus d'une année donc, les cantons connaissent très clairement la limite à partir de laquelle nous estimons que les exigences posées par la Constitution ne sont plus remplies. Ils connaissent très clairement le point de vue de la Confédération; nous échangeons régulièrement à ce sujet. Ils savent aussi où se situe la limite pour le Conseil fédéral. Mais ils savent aussi qu'ils peuvent compter sur mon soutien et celui du Conseil fédéral pour la réalisation de la stratégie des langues.

Et je vous redis très clairement que, pour le Conseil fédéral, il est essentiel qu'une deuxième langue nationale soit enseignée obligatoirement dès l'école primaire. Je le répète une deuxième fois pour que ce soit très clair pour tout le monde: il est essentiel pour le Conseil fédéral qu'une deuxième langue nationale soit enseignée obligatoirement dès l'école primaire. Voilà la ligne, elle est là. Et c'est avec cette ligne que nous continuons à travailler.

J'aimerais rappeler aussi que le plurilinguisme est une caractéristique identitaire de la Suisse. C'est un de nos éléments de définition communs. C'est un des éléments de définition de notre appartenance à ce pays. Ce n'est pas juste quelque chose d'un peu ennuyeux ou d'un peu embêtant, mais c'est un des piliers identitaires de notre pays. Dans ce contexte, l'enseignement des langues nationales joue un rôle central pour favoriser la cohésion nationale. Je vous remercie de toutes les interventions de ce matin, je crois qu'il y a une unité de vues à ce sujet. Tout le monde a dit que c'était important pour la cohésion nationale. La question, ensuite, c'est de voir comment est-ce qu'on met en oeuvre cette volonté. Cette appréciation que vous avez formulée ce matin, à savoir l'importance de la cohésion nationale et de la compréhension entre les communautés linguistiques, est pour moi extrêmement importante.

Alors oui, évidemment, la question de l'enseignement des langues a une composante pédagogique. Mais dans un pays plurilingue, c'est avant tout une question politique. Je sais que, à partir de là, il y a des voix qui disent: "Non, c'est pédagogique, cela n'a rien de politique." Evidemment que, dans un pays plurilingue, qui définit sa propre identité - et nous définissons aussi individuellement notre attachement au pays par rapport à cette question linguistique -, c'est aussi une question politique, et pas seulement une question pédagogique. Et je crois que ce serait une erreur - cela, je dois vous le redire ici clairement - d'opposer la composante pédagogique à la question politique. C'est une erreur de dire que cela n'est pas du tout une question politique mais que cela n'est qu'une question pédagogique. On ne peut pas être d'accord avec cette affirmation. C'est aussi une question pédagogique, mais c'est avant tout une question politique.

Jusqu'ici, les propositions de ne plus enseigner une deuxième langue nationale dès l'école primaire ont été refusées dans les cantons qui ont eu à se prononcer - on peut penser ici au canton de Nidwald qui, confronté à cette question, a dit non. Mais nous sommes conscients que, dans le canton de Thurgovie, cette décision risque d'être prise et la conséquence en serait la suppression de l'enseignement du français à l'école primaire. Or, je vous redis ici que, dans ce cas, le Conseil fédéral serait prêt à agir rapidement.

Nous continuons le dialogue de manière très étroite avec la CDIP. Nous observons attentivement l'évolution générale de la situation, mais nous ne pouvons pas non plus rester passifs face à cette situation.

L'article 62 de la Constitution a été cité dans ce débat. C'est vrai, cet article stipule, à l'alinéa 1: "L'instruction publique est du ressort des cantons." Oui, mais il n'y a pas que l'alinéa 1 à l'article 62. Il y a cinq autres alinéas relativement détaillés, relativement précis, qui viennent indiquer au législateur fédéral comment il faut entendre l'alinéa 1. Et un des éléments de l'article 62, c'est l'alinéa 4, qui stipule: "Si les efforts de coordination n'aboutissent pas à une harmonisation de l'instruction publique concernant ..." - je vous épargne la citation de l'entier de l'article - "... la Confédération légifère dans la mesure nécessaire." Qu'est-ce que cela signifie? Cela signifie d'abord qu'il y a une responsabilité politique du Parlement fédéral par rapport à cette question.

Oui, bien sûr, elle est d'abord du ressort des cantons et ces derniers doivent faire leur travail: ils doivent aboutir à une harmonisation. La question n'est pas de savoir si les cantons ont, de leur côté, accepté, admis, mis en oeuvre Harmos, ou non. Ce n'est pas une question relative à Harmos. En fait, Harmos est la réponse des cantons à l'article 62 pour dire: "Nous devons harmoniser." Mais si cela ne marche pas, l'exigence d'harmonisation vaut tout aussi bien pour les cantons qui veulent mettre en oeuvre Harmos directement que pour ceux qui ne le souhaitent pas. L'article 62 alinéa 4 vaut pour les 26 cantons. Il vaut pour la Confédération indépendamment de la question du concordat Harmos.

Votre responsabilité, comme législateur sur le plan fédéral, est de faire en sorte que l'article 62 de la Constitution soit appliqué dans sa totalité, y compris les alinéas 2 à 6 et non pas seulement l'alinéa 1. La loi sur les langues donne d'ailleurs une certaine traduction de cet objectif.

En ce qui concerne la loi sur les langues, je dois vous dire que nous arrivons à la conclusion selon laquelle la décision du canton de Glaris n'est probablement pas conforme à la [PAGE 1340] version actuelle de cette loi. C'est une discussion nouvelle qu'il faudra encore mener, parce que, jusqu'ici, le fait de relativiser l'enseignement des langues au degré secondaire I n'a pas tellement été débattu. Nous pensons que cela n'est pas conforme à la loi actuelle. Par contre, en ce qui concerne l'enseignement à l'école primaire, il faudrait, pour clarifier la situation - cela avait été dit en réponse à une question posée par la commission -, agir sur le plan de la loi.

Monsieur Levrat, à la fin de votre intervention, vous avez posé quelques questions relativement précises. Je peux vous dire - ou plutôt vous répéter, car il n'y a en fait rien de tellement nouveau - quelle est la position du Conseil fédéral à ce sujet. Il n'est pas question de rester passif en attendant qu'une décision tombe. Il est clair qu'il faut se diriger vers une révision des bases légales. Nous devrions être en mesure d'éviter qu'une deuxième langue nationale ne soit plus enseignée à l'école primaire. Ce qui est nouveau, en revanche, c'est qu'il faut désormais intégrer les questions posées par rapport au degré secondaire I. C'est la question posée par le canton de Glaris.

Nous avons prévu d'évaluer prochainement - c'est ce qui ressort notamment de la discussion récente avec la CDIP - la nécessité de consulter en amont la CDIP sur une révision de la loi sur les langues. Nous allons évaluer cette possibilité, voir comment développer la réflexion durant les premiers mois de l'année prochaine. Sur la question de savoir où cela aboutira, je n'aimerais pas me prononcer ici. Nous continuons de travailler avec une extrême attention dans ce domaine. Nous devons, je crois, être en mesure de mener le débat de manière sereine. Par contre, nous devons effectivement dire clairement aux cantons que nous attendons d'eux qu'ils réalisent les objectifs qu'ils se sont eux-mêmes fixés.

La stratégie sur les langues de 2004 de la CDIP n'est pas un objectif que la Confédération a fixé aux cantons. Les cantons ont dit: "Voilà ce que nous allons faire." Nous sommes dans un pays fédéraliste et nous pouvons attendre des cantons qu'ils fassent ce qu'ils disent, comme nous espérons toujours d'ailleurs que la Confédération fasse ce qu'elle dit. Sans quoi, dans un pays fédéraliste, cela mène à des difficultés; il faut pouvoir se baser, se fonder sur une parole de bonne foi et travailler ensemble de manière transparente, en sachant qui va où.

Voilà le sens dans lequel nous allons travailler ces prochains mois. Je crois qu'il n'y a pas de révolution en ce qui concerne cette question; nous continuerons à accompagner les cantons avec tout l'appui nécessaire, mais la situation n'a pas changé. Il existe une limite à partir de laquelle nous devrons considérer que la Constitution fédérale ne sera plus mise en oeuvre comme elle le devrait, comme d'ailleurs le souverain l'a décidé, puisque l'article 62 a été adopté à une très large majorité par le peuple et les cantons. A ma connaissance, tous les cantons l'ont accepté, ce qui veut dire que la situation est claire, et cela vaut aussi pour la politique en matière de langues.