Cramer Robert · Ständerat · 2016-02-29

Wortprotokoll

Il faut remercier Monsieur Caroni d'avoir eu l'excellente idée de déposer la présente motion. En effet, lors des débats que nous avons eus en 2011 sur l'initiative populaire 10.090, "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère", et sur le contre-projet du Conseil fédéral, nous étions nombreux à dire que le contre-projet du Conseil fédéral était très bon, mais que, tactiquement, ce n'était pas adéquat d'opposer un contre-projet à l'initiative. Il était préférable d'aller devant le peuple uniquement avec l'initiative et de mener le combat contre l'initiative. C'est ce qui a été fait, avec le résultat que l'on sait: l'initiative a été rejetée. Il n'en demeure pas moins que la proposition du Conseil fédéral de l'époque mérite tout à fait d'être reprise pour différentes raisons de fond.

J'ai écouté très attentivement Monsieur Paul Rechsteiner. Je regrette infiniment du reste qu'il ne siège pas dans notre commission, parce que les débats auraient été peut-être [PAGE 13] plus riches s'il avait pu nous faire part de ses réflexions. Je dois néanmoins dire qu'il ne m'a pas convaincu. Si ses réflexions sont certes pragmatiques, elles s'opposent à une raison de fond: chaque fois que l'on traite une matière de nature constitutionnelle, il est juste de suivre les procédures que l'on suit en matière constitutionnelle, c'est-à-dire d'exiger la double majorité du peuple et des cantons et d'avoir un référendum obligatoire.

Ce qui est frappant dans la façon dont la Constitution traite cette question, c'est qu'il n'y a pas beaucoup de logique. D'une part, à l'article 140 alinéa 1 lettre b de la Constitution, il est dit que pour "l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales", il est nécessaire de passer par un référendum obligatoire. D'autre part, l'article 141 alinéa 1 lettre d prévoit le référendum facultatif pour "les traités internationaux qui: 1. sont d'une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, 2. prévoient l'adhésion à une organisation internationale, 3. contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales".

Il s'avère ainsi que les exigences aussi bien pour le référendum obligatoire à l'article 140 de la Constitution que pour le référendum facultatif à l'article 141 sont de nature formelle. Elles ne sont pas de nature matérielle: elles ne traitent pas du contenu de l'acte, mais de critères tels que la durée indéterminée ou l'adhésion à des règles internationales. Pour éclaircir tout cela, l'article 141a de la Constitution, qui ajoute un critère, peut-être de nature matérielle, stipule à l'alinéa 1: "Lorsque l'arrêté portant approbation d'un traité international est soumis au référendum obligatoire, l'Assemblée fédérale peut y intégrer les modifications constitutionnelles liées à la mise en oeuvre du traité." Selon l'alinéa 2, lorsque l'arrêté est sujet au référendum facultatif, on peut y intégrer des modifications de lois. De façon sous-jacente, on a le sentiment qu'il faudrait soumettre au référendum obligatoire les traités internationaux de nature constitutionnelle et non pas ceux de nature législative. Mais ce n'est pas très exactement ce qui est dit non plus. Et si on essaie de mettre toutes ces dispositions ensemble, on n'arrive pas à quelque chose de totalement cohérent. Ce que l'on voit surtout, c'est que ce sont plutôt des critères de nature formelle que des critères de nature matérielle qui s'imposent.

Cette première raison de systématique doit nous faire adhérer à la motion Caroni. Au-delà de cela, il y a le plus important: c'est la légitimité de l'adhésion à ces traités internationaux. On se voit régulièrement reprocher le fait que des juges étrangers prennent des décisions sur des cas qui se passent dans notre pays. Cela n'est pas un problème dès l'instant où c'est le peuple et les cantons qui dont décidé de donner un certain nombre de compétences à ces juges étrangers. En revanche, cela devient un très grand problème si personne n'a jamais été consulté sur ces traités internationaux.

En donnant une légitimité forte aux traités internationaux de nature constitutionnelle, nous allons dans le sens d'une meilleure confiance entre le peuple et les autorités.

Hormis ces considérations, il faudra bien sûr être très attentif aux résultats de la consultation auxquels donnera lieu la motion, si elle est approuvée. En effet, le caractère constitutionnel des traités internationaux pour lesquels la motion prévoit d'introduire le référendum obligatoire exige d'être précisé. Comme l'a dit très clairement le Conseil fédéral dans sa réponse, il va de soi que lorsqu'on a conclu un traité international ayant un caractère constitutionnel et qu'ensuite celui-ci est modifié sur des questions de procédure, ces dernières n'ont pas un caractère constitutionnel et ne devraient donc pas être soumises à un référendum obligatoire. Nous verrons ce qui ressortira de la consultation et ce que diront les universités et les juristes qui se pencheront sur la question. En l'état, il me semble que nous irions dans le bon sens en acceptant la motion Caroni.