Rechsteiner Paul · Ständerat · 2016-02-29

Wortprotokoll

Es ist schwierig, gegen eine Motion aus dem Nationalrat anzutreten, die von der Kommission einstimmig zur Annahme empfohlen wird, die im Nationalrat nicht diskutiert, sondern einfach stillschweigend angenommen wurde und die darüber hinaus auch noch vom Bundesrat befürwortet wird. Trotzdem: Es geht um eine grundsätzliche staatspolitische Weichenstellung mit enormen Folgen, bei der man sich Rechenschaft darüber ablegen muss, was sie nachher im ganzen Prozess auslöst.

Persönlich habe ich zunächst meinen Augen nicht getraut, als ich den Bericht der Kommission gelesen habe: ein relativ summarischer Bericht, eine einstimmige Empfehlung zur Annahme, also nicht einmal ein Gegenantrag. Was hier passiert ist, wirft Fragen auf. Herr Caroni hat es erwähnt: Was er hier vorschlägt, hat der Bundesrat vor fünf Jahren selber vorgeschlagen, als Gegenentwurf zur damaligen Auns-Initiative "Staatsverträge vors Volk!". Der Ständerat, auch das hat Herr Caroni richtig gesagt, hat diesen Gegenvorschlag des Bundesrates damals mit erdrückender Mehrheit verworfen, weshalb sich dem auch der Nationalrat anschloss. Das war die Ausgangslage. Sie wissen es, es ist noch nicht lange her: In der Folge ist die Auns-Initiative "Staatsverträge vors Volk!" an der Urne hochkant abgelehnt worden, mit einem Verhältnis von mehr als drei zu eins.

Was Herr Caroni gesagt hat, ist zutreffend: Einerseits sprachen taktische Argumente dafür, auf einen Gegenvorschlag zu verzichten. Das Parlament wollte bei dieser Initiative, die als gefährlich betrachtet wurde, nicht noch einmal den Fehler machen, den es bei der Ausschaffungs-Initiative gemacht hatte. Wie sich gezeigt hat, hatte das Parlament damit Recht.

Es gab aber gleichzeitig - das ist jetzt nicht erwähnt worden - ebenso schwerwiegende inhaltliche Bedenken gegen diesen Gegenvorschlag. Es trifft zu, dass Kollege Cramer gegenüber diesem Vorschlag damals Sympathien äusserte - man kann das im Amtlichen Bulletin zur Debatte nachlesen -, aber es gab auch schwerwiegende inhaltliche Bedenken. Sie wurden namentlich von unserem ehemaligen Ratskollegen Schwaller, aber auch vom damaligen Ständerat Berset, der inzwischen ja Bundesrat ist, geäussert. Der Ständerat teilte diese Bedenken damals mit erdrückender Mehrheit: Der Gegenvorschlag des Bundesrates machte hier im Rat ganze 2 Stimmen. Es ist klar, dass sich die Zusammensetzung des Ständerates in diesen fünf Jahren - ich habe mir darüber noch Rechenschaft gegeben - fundamental gewandelt hat; das gilt auch in Bezug auf dieses Geschäft. Der Ständerat sieht heute ganz anders aus als noch vor fünf Jahren. Ich meine aber doch, dass die schwerwiegenden Bedenken und die inhaltlichen Argumente, die gegen diese Motion sprechen, in diesen fünf Jahren nicht weniger geworden sind.

Der Motionär vertritt mit dem Bundesrat - der Bundesrat aber auch noch nicht seit ewigen Zeiten, sondern erst in jüngerer Zeit - die Idee des sogenannten Parallelismus, dass man also sagt, wie es die Motion ja zum Ausdruck bringt: Das gesamte internationale Recht, das nach unserem internen Recht irgendwie auch eine verfassungsmässige Komponente, einen verfassungsmässigen Charakter hat, soll in Zukunft nicht mehr dem fakultativen, sondern dem obligatorischen Referendum unterstehen; es soll also eine obligatorische Abstimmung geben, und es bedarf der Zustimmung von Volk und Ständen. Konkret würde das bedeuten - Herr Schwaller trug das dem Rat damals vor -, dass beispielsweise Konventionen mit Grundrechtsbezug in Zukunft dem obligatorischen Referendum unterstellt würden; es ist von Herrn Caroni vorhin gesagt worden. Konkret wären in den letzten Jahren folgende Konventionen betroffen gewesen: Kinderrechtskonvention, Behindertenkonvention, Konvention zum Schutz von Personen vor dem Verschwindenlassen, Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter - bis hin zu den verschiedenen Zusatzprotokollen zur EMRK, soweit sie nicht organisatorischen Charakter haben, wie das heute behandelte Zusatzprotokoll Nr. 15, dort ist es anders. All diese Vereinbarungen müssten künftig über die Hürde des obligatorischen Referendums. Da muss ich Sie schon fragen: Ist das nun wirklich sinnvoll?

Sollen diese samt und sonders unbestrittenen Konventionen allen Ernstes dem obligatorischen Referendum mit Volks- und Ständemehr unterstellt werden? Wollen Sie wirklich die Zahl der obligatorischen Volksabstimmungen auf Bundesebene noch vergrössern, ohne dass ein wirkliches Bedürfnis namhaft gemacht werden kann? Wir erleben jetzt, dass wir praktisch im Vierteljahresrhythmus eidgenössische Vorlagen an der Urne zu behandeln haben - wir haben jährlich drei bis vier davon. Unser direktdemokratischer Prozess ist ausserordentlich anspruchsvoll, er ist aber auch ausgelastet.

Es kommt ein weiteres wichtiges Argument hinzu, das für mich zentral ist. Wir haben ein austariertes Konzept der Volksrechte in Bezug auf die internationalen Verträge, und dieses austarierte Konzept wird mit dieser Motion auf den Kopf gestellt. Wenn Sie sich die Mühe nehmen, den heutigen Artikel 141 der Bundesverfassung - das ist der Artikel über das fakultative Staatsvertragsreferendum - zu lesen, sehen Sie, dass dort in Buchstabe d das Staatsvertragsreferendum geregelt wird. Dem fakultativen Referendum unterstehen völkerrechtliche Verträge, die unbefristet und unkündbar sind. Dem fakultativen Referendum unterstellt sind Verträge, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation oder Konvention vorsehen, sofern diese wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten. Was wollen wir mehr?

Dieses fakultative Referendum ist für alle wichtigeren internationalen Verträge vorgesehen. Dazu gehörten die Uno-Menschenrechtspakte, das Protokoll über die Abschaffung der Todesstrafe oder das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, aber auch der Beitritt zu den Institutionen von Bretton Woods oder zum Römer Statut über den Internationalen Strafgerichtshof. Das alles ist dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstellt, man kann dagegen das Referendum ergreifen.

Das obligatorische Staatsvertragsreferendum gemäss Artikel 140 der heutigen Verfassung ist die Ausnahme und gilt nur bei einem Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft oder zu einer Organisation der kollektiven Sicherheit - der EWR war das Anwendungsbeispiel für die Unterstellung unter das obligatorische Referendum. Klar wäre es auch so, wenn im Parlament der EU-Beitritt oder ein Nato-Beitritt beschlossen würde; das wäre ein ähnlicher Fall. Das alles liegt aber weit ausserhalb der heutigen Perspektiven. Solche Dinge, die tief in die verfassungsmässige Ordnung eingreifen, solche Fälle würden dem obligatorischen Referendum unterstehen. Aber es ist die Ausnahme bei Fundamentalentscheiden in Bezug auf die Verfassunggebung.

Diese bewährte Ordnung sorgt dafür, dass das obligatorische Staatsvertragsreferendum die Ausnahme für solche Fundamentalentscheide ist. In all den sonstigen Fällen, die ich erwähnt habe, und in vielen weiteren - sie sind teilweise im Votum nachzulesen, das Herr Schwaller vor fünf Jahren hielt - würde das fakultative Referendum gelten. Man muss nun wirklich fragen: Ist es nicht zumutbar, dass jene, die beispielsweise gegen eine Kinderrechtskonvention sind, das [PAGE 12] Referendum ergreifen, genauso wie jene, die damals gegen Schengen/Dublin waren? Es gab sie; wir können uns daran erinnern, dass sie das Referendum ergriffen haben, worauf über das Referendum abzustimmen war.

Das fakultative Referendum ist ein vollwertiges Referendum. Das Volksmehr heisst nichts anderes als vollwertige Demokratie und auch vollständige Legitimation. Kollege Caroni, das fakultative Referendum, das Volksmehr, verschafft volle demokratische Legitimation. Es ist nicht erst volle demokratische Legitimation gegeben, wenn zusätzlich zum Volksmehr auch noch das Ständemehr erfüllt ist. Es reicht für die vollkommene demokratische Legitimation aus, wenn das Volk zustimmt. Dafür bedarf es des fakultativen Referendums. Das ist die ausgebaute Ordnung des Referendums, die sich bis heute bewährt hat.

Es gibt in diesem Zusammenhang ein weiteres Argument, das hier bedacht werden muss, wenn jetzt vorgeschlagen wird, die Regeln des internen Rechts unterschiedslos auch auf die internationale Ebene zu übertragen. Die Schweiz ist bekanntlich ein international stark verflochtenes Land. Wegen der enormen wirtschaftlichen Entwicklung ist die Schweiz gar eines der international verflochtensten Länder; das ist ja mit auch Teil des Erfolgsrezepts. Da stellt sich die Frage, ob wir mit den neuen Regeln, die hier jetzt unter dem Titel Parallelität vorgeschlagen werden, die Politik der internationalen Verträge wirklich derart überbremsen wollen, ohne dass irgendeine Notwendigkeit dafür besteht. Man muss doch sagen, dass es reichen muss, wenn man das Referendum gegen solche Verträge ergreifen kann. Denn sonst droht die Gefahr - und das ist schon von Professor Dietrich Schindler einmal formuliert worden, als er die heutige Ordnung erläutert hat - einer Vorwirkung des obligatorischen Referendums; diese Gefahr ist nicht zu unterschätzen. Es besteht doch eine starke Einschränkung der Handlungsfreiheit, wenn nachher alles den obligatorischen Abstimmungen mit diesen zwei Hürden unterworfen werden soll.

Ein letztes Wort zum Ablehnungsantrag: Was die Motion vorschlägt, ist real nichts anderes als zumindest die Hälfte dessen, was die Auns vor fünf Jahren mit der Initiative "Staatsverträge vors Volk!" vorgeschlagen hat. Die Initiative - ich habe es gesagt - ist in der Volksabstimmung kläglich gescheitert. Es gibt jetzt keinen Grund, wenige Jahre später dieser verfehlten Initiative im Nachhinein doch noch zu mehr als der Hälfte Recht zu geben und den im Parlament zu Recht gescheiterten Gegenvorschlag des Bundesrates jetzt wieder aufzunehmen. Ich muss Sie deshalb bitten, in diesem Punkt für einmal konservativ zu entscheiden. Ich bitte Sie, dem wohlüberlegten und fast einstimmigen Entscheid des Ständerates und damit unseren früheren Kollegen zu folgen. Die Gründe waren auch materieller, nicht nur taktischer Art, und sie waren stark.

Ich bitte Sie, die Motion abzulehnen.