Burkhalter Didier · Bundesrat · 2016-03-01

Wortprotokoll

Je ne sais pas si c'est le contenu de ce rapport ou l'heure relativement matinale qui explique ceci, mais je trouve votre conseil terriblement calme aujourd'hui. Poursuivez ainsi, c'est très agréable, car je ne suis pas vraiment habitué à ce silence dans cette salle. Je ne sais pas si c'est Madame la présidente qui a cet impact sur vous mais, dans tous les cas, c'est suffisamment remarquable pour être précisément souligné par le Conseil fédéral.

Le Rapport de politique extérieure 2015 porte sur une année, mais il porte sur la dernière année de la précédente législature. Par conséquent, il permet de se projeter dans la législature que nous venons de commencer, avec d'ailleurs une nouvelle stratégie qui fait l'objet d'une brochure à votre disposition depuis aujourd'hui - j'y reviendrai. Nous revoyons donc la stratégie de politique étrangère tous les quatre ans et le faisons dès le début de la législature, pour être en phase avec les défis des années à venir particulièrement compliqués et parfois difficiles à saisir.

Quatre priorités avaient été données pour la législature 2012-2015: les pays voisins, l'Union européenne, la sécurité - et nous avions précisé, en 2012, qu'il s'agissait tout particulièrement de la sécurité en Europe et à proximité de l'Europe, ce qui s'est révélé être plus réaliste que prévu -, et les partenariats stratégiques et globaux. Tout s'est déroulé autour de ces quatre thèmes, dans un monde particulièrement contrasté. On peut dire que l'environnement a été un peu en clair-obscur.

Si l'on prend le côté obscur, il s'agit des crises et des conflits qui ont marqué la période, en particulier dans les régions voisines de l'Europe, au sud et à l'est. La gestion de ces crises est actuellement particulièrement ardue pour la communauté internationale en raison de la fragmentation du monde, lequel est devenu multipolaire. Elle est aussi particulièrement ardue en raison du fait que l'ordre, en général, et les principes établis sont remis en cause, parce qu'il y a de plus en plus de rivalités régionales, en résumé, à cause du retour massif de la géopolitique dans le monde d'aujourd'hui.

Ces crises sont accompagnées d'une très grande détresse humanitaire. On peut en parler ici de manière désincarnée, mais dans la réalité toutes ces crises sont accompagnées d'une détresse humanitaire de plus en plus grande, qui fait d'ailleurs qu'on se retrouve dans une situation, pour ce qui concerne la détresse des migrants forcés par exemple, qu'on n'avait plus connue depuis la Seconde Guerre mondiale. Les besoins humanitaires sont très importants et les crises qui sont survenues aux portes de l'Europe, et même un peu en Europe, ont touché massivement l'Europe par leurs conséquences. On a parlé des réfugiés - on y reviendra -, mais il y a aussi toute la question du terrorisme et des attentats qui ont touché l'Europe, et qui mettent en difficulté et en danger le continent européen.

Le conflit persistant en Syrie a joué un rôle majeur dans ces évolutions négatives. Il faut être très clair: la priorité des priorités doit être aujourd'hui la paix en Syrie. Il n'y a pas de droit à l'erreur et de droit au renvoi à plus tard dans ce dossier. C'est pour cela que la Suisse s'engage sur plusieurs fronts et sous plusieurs formes dans la question de la paix en Syrie.

Voilà pour le côté obscur. Je pourrais résumer le côté clair en une phrase: l'opiniâtreté est de plus en plus en forte dans la diplomatie. Je crois que l'opiniâtreté dans la diplomatie, c'est ce qui permet d'apporter de la luminosité dans une période particulièrement difficile. Grâce à la diplomatie, il y a des progrès, opiniâtrement obtenus, comme l'accord sur le programme nucléaire iranien, comme l'Agenda 2030 de [PAGE 39] l'Organisation des Nations Unies et l'accord sur le climat, comme en Syrie malgré tout, puisqu'on voit maintenant que les efforts diplomatiques, après de longues périodes d'échec, commencent à donner un bout d'espoir, précisément une lueur d'espoir. C'est fragile, mais les pourparlers de paix devraient recommencer ces tout prochains jours, à Genève une fois encore, et, cette fois-ci, il faut que ce soit la bonne.

Il y a aussi d'autres endroits dans le monde, dont on parle peu dans ce débat. Je citerai par exemple la Colombie, le Sri Lanka, ou encore le Myanmar, qui ont connu des progrès au cours de ces derniers mois. Ce sont autant d'endroits où la diplomatie suisse a également pu intervenir.

Ces nombreuses crises touchent aussi directement notre pays. Et on attend passablement de la Suisse. Cela a été dit à plusieurs reprises, la Suisse est un pays modeste, qui n'a pas toujours tous les moyens nécessaires. C'est vrai. Cependant, notre pays est en mesure de tenir une position toute spécifique, de par sa neutralité, son impartialité, ce qui lui confère une certaine crédibilité sur la durée, qu'il faut préserver, dans le cadre de la politique que mène notre pays de par le monde. On peut déjà en tirer un enseignement au passage de la législature 2012-2015 à celle de 2016-2019, par le biais de notre engagement pour la promotion de la paix, pour la coopération au développement, pour l'aide humanitaire. Notre pays peut - et doit - contribuer fortement, spécifiquement, à la paix et à la sécurité dans ce monde.

Vous l'avez dit, les moyens dont on dispose n'augmentent pas toujours très fortement. Mais soyons très clairs ici aussi: les moyens pour la coopération internationale ont fortement augmenté pendant plusieurs années. C'était le souhait du Parlement. Si l'on entre aujourd'hui dans une période plus stable en termes de moyens financiers, cela ne signifie pas pour autant qu'on ne peut pas améliorer encore un certain nombre d'engagements pris par notre pays. A titre d'exemple, je mentionnerai le dernier engagement en date, à savoir l'intervention de la Suisse, non pour une médiation - car il n'y avait pas de souhait en ce sens -, mais pour une représentation mutuelle des intérêts entre l'Iran et l'Arabie saoudite. Cette représentation n'impliquera pas forcément beaucoup de moyens financiers. En revanche, ce nouvel engagement, à nouveau spécifiquement suisse, peut s'avérer important dans le cadre de l'analyse et de la réalité géopolitiques.

Les crises, les conflits au Moyen-Orient et en Afrique ont provoqué la crise des réfugiés en Europe. La Suisse participe aux efforts continentaux de collaboration pour essayer de gérer cette crise. Mais, surtout, nous intensifions nos efforts sur place, qui s'ajoutent aux efforts politiques visant à résoudre des conflits. Cela passe par la Genève internationale, le soutien à l'ONU, la mise à disposition d'experts. Depuis le début de la crise et compte tenu de ce qui a été annoncé pour cette année 2016 et les dépenses qui vont être faites progressivement, la Suisse a investi 250 millions de francs dans la crise syrienne; 250 millions de francs pour l'aide humanitaire en lien avec le conflit syrien, en Syrie et dans les pays proches. Il s'agit ici d'apporter bien sûr une aide d'urgence. Il s'agit d'aide d'urgence humanitaire mais les aspects liés au développement, par l'intervention humanitaire, sont également présents.

Souvent, les bénéficiaires sont des personnes qui vivent dans des camps et, dans les camps de réfugiés syriens, certaines y vivent depuis plusieurs années. Souvent, dans ces camps, des enfants naissent, de jeunes enfants vont à l'école et des adolescents essayent de suivre une formation. On ne doit donc pas simplement établir des camps où de l'eau arrive par camion et où de temps à autre quelqu'un vient donner un cours, mais des camps où l'on crée des réseaux d'eau, où l'on reconstruit des écoles et où l'on travaille sur la durée. C'est plus que de l'aide humanitaire d'urgence qui est apportée avec ces moyens.

Il faut en tirer un autre enseignement, en s'attaquant beaucoup plus encore aux sources premières des migrations. Il faut s'attaquer à la guerre, à la pauvreté et au manque de perspectives. Nous allons intensifier nos activités dans ces domaines ces prochaines années, même si les moyens ont été stabilisés. Ce sont une mobilisation et une synergie, augmentées des différents instruments, qui peuvent permettre d'obtenir des résultats, même dans une période où les finances ne permettent pas sans autre des développements importants.

Par exemple, la prévention de l'extrémisme violent va être une des grandes priorités de ces prochaines années, pour agir en particulier contre le terrorisme mais aussi pour trouver par la même occasion des perspectives, des alternatives, à la simple et bête violence. Nous allons non seulement soutenir les actions au plan national, mais également les actions de l'ONU en matière de prévention de l'extrémisme violent, en particulier par l'organisation d'une conférence de concrétisation du plan des Nations Unies qui aura prochainement lieu, à Genève précisément.

Revenons brièvement aux activités par axe stratégique et, tout d'abord, à la question des pays voisins. De 2012 à 2015, nous avons fortement augmenté les contacts. Vous avez raison de dire que des rencontres ne signifient pas nécessairement des progrès. Mais, sans rencontres, il n'y a pas de compréhension mutuelle. Ce sont donc ces rencontres à tous les niveaux, dans les pays voisins et en Suisse, par la venue de responsables des Etats voisins, qui sont importantes pour améliorer cette compréhension.

En ce sens, l'année 2015 a été une confirmation de toute la législature. Il y a eu la visite de la chancelière allemande, Madame Angela Merkel, il y a eu la visite d'Etat du président français, Monsieur François Hollande. Ces visites ont eu lieu après celles des représentants de l'Italie et de l'Autriche. Il y a donc une intensification importante de ces contacts, avec quelques résultats comme les négociations achevées sur l'imposition des frontaliers avec l'Italie, comme des solutions trouvées pour tous les points ouverts concernant l'aéroport binational de Bâle-Mulhouse. Dans ce dernier cas, il faudra vraisemblablement passer un accord entre les deux pays pour la fiscalité directe des entreprises - l'accord de principe existe entre les deux gouvernements; si on arrive à signer un tel accord, ce problème difficile sera réglé. Beaucoup d'emplois sont en jeu pour la Suisse et pour la France.

Il y a le renforcement de la coopération transfrontalière, spécialement avec l'Italie, grâce à l'exposition universelle de Milan. La Suisse et le Parlement ont cru en premier à cette exposition qui était très critiquée; elle a finalement permis de mettre en avant une certaine italianità et aussi des thèmes très importants qui ont été traités de manière originale, notamment par le stand helvétique.

Puis, évidemment, il y a la politique européenne, qui a été au centre de tous les contacts avec nos voisins. La politique européenne était le deuxième axe de la stratégie précédente. La Suisse est au coeur de l'Europe et elle va le montrer de manière particulièrement concrète cette année avec l'ouverture du tunnel ferroviaire de base du Saint-Gothard. C'est quelque chose de fondamental, c'est quelque chose de particulièrement important pour la Suisse et pour tout le continent. Et, conformément à la stratégie, nous avons intensifié les contacts pendant toute la période. En 2014 et 2015, il a fallu gérer la relation avec l'Union européenne en lien avec la votation du 9 février 2014. Nous avons revu l'objectif stratégique: il consiste dorénavant à mieux gérer la migration européenne dans l'intérêt de la Suisse et, en même temps, à maintenir et à développer la voie bilatérale. Nous avons expliqué ce que voulait la Suisse, sa situation particulière; nous avons cherché à ouvrir des négociations avec l'Union européenne sur la libre circulation des personnes; nous avons trouvé des solutions, parfois à court terme, sur des sujets comme le protocole croate ou l'Europe de la recherche - il s'agit donc maintenant de trouver des solutions à plus long terme; nous avons relancé les négociations institutionnelles et noué des relations avec les nouvelles autorités de l'Union européenne, surtout au début de l'année 2015.

Nous avons par ailleurs renforcé la structure de conduite de l'ensemble des négociations avec l'Union européenne. En décembre, nous avons précisé la stratégie du Conseil [PAGE 40] fédéral, qui consiste à rechercher, en priorité, une clause mutuellement agréée permettant de garantir la sécurité du droit. Il s'agit donc d'une clause de sauvegarde qui serait acquise aussi bien pour la Suisse que pour l'Union européenne. Ce serait une solution gagnant-gagnant, qui permettrait d'assurer la sécurité du droit. Si les résultats des négociations ne le permettent pas d'ici ce printemps, et compte tenu du débat britannique, ce ne sera pas possible de conclure le sujet pour l'instant. Dans ce cas, le Conseil fédéral a annoncé qu'il enverrait le dossier au Parlement en prévoyant une clause unilatérale, mais qu'en parallèle il maintiendrait les discussions intensives avec la Commission européenne, de manière à retravailler la clause mutuellement agréée et à la réintroduire, si on y arrive, cet été encore, dans le débat parlementaire. Nous déciderons ce vendredi si nous confirmons la stratégie qui a été communiquée au début du mois de décembre et nous nous prononcerons simultanément sur la signature du Protocole III concernant l'extension de l'accord sur la libre circulation des personnes à la Croatie, dans la mesure où nous continuons, précisément, de viser la clause mutuellement agréée.

Le troisième axe concerne la stabilité en Europe et dans les zones fragiles du monde. Ce domaine a gagné en importance. J'ai déjà évoqué l'exemple syrien. Nous sommes intervenus entre l'Iran et les Etats-Unis ainsi que dans toute une série de régions du monde. Une vingtaine de facilitations de négociations sont en cours, concernant, par exemple, le Myanmar, le Soudan du Sud, les Philippines ou la Colombie.

En Ukraine, la Suisse reste engagée, après la fin de son travail en tant que présidente de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, au sein de la troïka de l'OSCE. Nous soutenons la gestion de crise de l'OSCE. Toute une série de personnes sont engagées dans des postes à responsabilité dans ce dossier. Nous avons aussi, sur le plan bilatéral, revu toute notre stratégie de collaboration avec l'Ukraine, et nous sommes le seul pays, grâce à l'impartialité de la Suisse, qui constitue sa spécificité, à avoir pu envoyer, l'année dernière, des convois humanitaires de part et d'autre de la ligne de contact.

Un autre enseignement à tirer dans un avenir immédiat est le rôle important que continuera de jouer l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe. Elle va demeurer un domaine d'action essentiel ces prochaines années parce qu'il s'agit de retrouver une stabilité dans la sécurité coopérative de notre continent, laquelle a été sérieusement mise à mal durant ces dernières années.

Le Conseil de l'Europe est un domaine également important. J'aimerais évoquer un aspect spécifiquement suisse. Il y a quelques semaines, le Conseil de l'Europe a lancé une mission en Crimée pour le monitoring des droits de l'homme, avec l'accord de l'Ukraine et de la Russie. A la tête de cette mission se trouve un ambassadeur suisse, à nouveau, lequel a pu obtenir la confiance des deux parties pour pouvoir faire son travail. C'est la première fois qu'est déployée une telle mission en Crimée depuis les événements qui ont marqué cette région au cours des dernières années. Il est important que nous puissions être actifs en la matière et essayer, petit à petit, de dessiner une voie pour l'avenir de la Crimée.

Au chapitre de la sécurité, j'aimerais évoquer encore l'importance du droit international, tout spécialement des droits de l'homme et du droit international humanitaire; nous en avons fait le chapitre prioritaire l'année dernière. Nous avons lancé au début de l'année la nouvelle stratégie des droits de l'homme du Département fédéral des affaires étrangères. Très brièvement, il existe trois axes stratégiques. Le premier concerne l'universalité, puisque les droits de l'homme sont universels. Or, il faut réaffirmer cette universalité qui va de moins en moins de soi. Le deuxième est le respect des droits de l'homme, actuellement l'élément le plus important. Ce ne sont pas de nouveaux droits, de nouveaux standards et de nouvelles réglementations qui sont importants, mais c'est le respect des droits existants et des engagements pris en la matière. Le troisième axe stratégique est l'implication. Il faut impliquer tous les acteurs concernés, y compris les acteurs non étatiques, ce qui signifie des efforts différents de ceux faits par le passé. Rendre opérationnelle la stratégie des droits de l'homme passe par le bilatéralisme, notamment les dialogues bilatéraux sur les droits de l'homme, ainsi que par le multilatéralisme, avec l'engagement dans les différents forums et notamment au Conseil des droits de l'homme, lequel a entamé hier une nouvelle session. Cela nécessite aussi des plans d'action, comme celui que nous connaissons sur l'extrémisme violent, ainsi que la prise en compte des droits de l'homme dans tous les chapitres de la politique extérieure, donc la recherche d'une cohérence accrue en la matière.

J'aimerais encore évoquer notre engagement dans l'initiative pour essayer de créer un forum permettant de mieux respecter le droit international humanitaire. C'est dans le cadre du Comité international de la Croix-Rouge que nous nous engageons en la matière. A la fin de l'année passée, il n'y a pas eu de consensus au sein de la communauté internationale pour créer ce forum, mais il y a eu un accord pour donner à la Suisse le mandat de négocier les modalités d'un tel forum avec les Etats. Si on y arrive - ce qui sera très difficile -, cela constituera à mon avis un progrès particulièrement important pour le monde, compte tenu de la difficulté actuelle à faire respecter le droit international humanitaire dans les conflits. Je pense particulièrement aux bombardements d'hôpitaux civils dans plusieurs régions de conflits ces derniers temps.

Toujours au chapitre de la stabilité, j'aimerais évoquer la coopération au développement. L'année passée, c'était essentiellement l'Agenda 2030 pour le développement durable. Nous avions fixé les priorités des priorités, à savoir dans les domaines de l'eau, de la santé, de l'égalité et de la paix, et nous avions lancé, particulièrement dans le domaine de l'eau, plusieurs initiatives, notamment un panel de haut niveau sur la question de l'eau et de la paix.

Le quatrième axe stratégique est le renforcement des partenariats stratégiques et globaux. Dans le rapport, il y a en particulier le chapitre spécifique sur l'Asie, demandé dans un postulat Aeschi, qui montre à quel point cette région est importante pour le développement économique de notre pays aussi, puisque 80 pour cent de la croissance mondiale de la classe moyenne de ces prochaines années se situe dans la région Asie-Pacifique. Nous avions développé une stratégie là aussi.

Pour résumer, en gros, premièrement, nous avons intensifié les relations bilatérales avec tous les pays - donc nous voulons avoir des relations bonnes et dynamiques avec tous les pays de cette zone; deuxièmement, nous avons intensifié les relations avec les organisations régionales, en particulier celles des pays de l'Asie du Sud-Est; troisièmement, nous maintenons les efforts en termes de solidarité, c'est-à-dire que, dès qu'il y a des besoins humanitaires, des catastrophes, dans cette région en particulier, la Suisse souhaite pouvoir agir rapidement. J'ajouterai un point: c'est aussi un oeil sur les questions sécuritaires, qui ne sont pas à négliger dans la région Asie-Pacifique.

S'agissant de nos activités à l'ONU, j'aimerais rappeler très brièvement que nous avons pris une série de responsabilités. La Suisse est à nouveau au Conseil des droits de l'homme depuis le début de cette année et elle assume la vice-présidence du Comité Ecosoc. Pour ce qui concerne le rôle de la Suisse en tant qu'Etat hôte, il y a toute la question de la Genève internationale qui offre non seulement un réseau pour parler des thèmes globaux, mais qui est aussi un lieu de résolution des crises, l'esprit de Genève étant toujours un élément qui peut jouer un rôle déterminant dans les moments les plus difficiles de notre communauté internationale. Une décision importante a été celle prise en fin d'année par l'Assemblée générale de l'ONU d'accepter la rénovation du Palais des Nations. Enfin, la Suisse a obtenu d'accueillir le secrétariat général du Traité sur le commerce des armes, qui s'installera à Genève.

Je terminerai par quelques éléments concernant la nouvelle législature qui commence. Il n'y a pas de grands [PAGE 41] bouleversements dans la nouvelle stratégie de politique extérieure, mais des accents, des éléments d'adaptation. Il y aura quatre grandes priorités.

La première priorité concerne l'Union européenne et tous les Etats membres de l'Union européenne. Nous maintenons notre priorité sur les pays voisins, mais nous l'intégrons dans la volonté du Conseil fédéral d'avoir des relations intensifiées avec tous les pays de l'Union européenne, puisque tous joueront un rôle clé dans les décisions à venir.

La deuxième priorité, c'est la relation avec les partenaires dans le monde. Ce sont des partenariats stratégiques dans l'intérêt du pays et dans la discussion sur les thèmes globaux.

La troisième grande priorité a trait à la paix et à la sécurité. Ces deux éléments vont encore gagner en importance dans l'engagement de la Suisse.

La quatrième priorité, c'est le développement durable et la prospérité, avec, en particulier, l'engagement de la Suisse pour un monde sans pauvreté, en paix, et qui ouvre des perspectives durables pour le maximum de personnes.

Cette stratégie 2016-2019 va se décliner avec votre collaboration et la publication de deux messages. Tout d'abord, il y aura le message sur la coopération internationale 2017-2020, avec en effet une stabilisation financière. Mais, pour la première fois, il intégrera tous les crédits-cadres pour accroître les effets de synergie, y compris celui relatif à la sécurité humaine. Ensuite, il y aura le message concernant la rénovation du Palais des Nations, mais aussi celles de l'Organisation mondiale de la santé et de l'Organisation internationale du travail. C'est une période essentielle dans le virage que doit prendre la Genève internationale vers sa future place dans la gouvernance mondiale.

Je vous remercie par avance des débats que nous aurons sur ces sujets très concrets.