Burkhalter Didier · Bundesrat · 2016-03-17

Wortprotokoll

Il y a donc quelques progrès. Il y a aussi des progrès dans des pays comme le Sri Lanka, le Myanmar, la Colombie. On y a vu, après des années d'efforts, de médiation notamment, parfois par des Suisses, mais parfois aussi par d'autres, parce qu'il faut additionner les bonnes volontés dans les médiations et les facilitations, que des progrès étaient possibles.

Donc il y a un contraste: il n'y a pas que de l'obscur, il y a aussi du clair dans cette année 2015. C'est là un enseignement pour la Suisse. La Suisse de la médiation - médiation au sens large, puisqu'il ne s'agit pas seulement de la médiation, cela peut être d'autres choses - a une responsabilité, la Suisse des bons offices aussi a une responsabilité. Cette responsabilité s'accroît et touche certains domaines dans lesquels la Suisse a eu une responsabilité par le passé, parfois de manière un peu différente et parfois aussi un peu de la même manière qu'auparavant. Donc il y a des aspects nouveaux qui rappellent des réalités anciennes. Ce qui est recherché maintenant, c'est l'impartialité. Personne ou presque n'arrive à se positionner de manière crédible sur le long terme en tant qu'acteur impartial. C'est possible sur une courte période, mais c'est plus difficile sur le long terme. On l'a vu récemment encore, lorsqu'on a proposé notre solution pour reconstruire un lien, tout simple, tout modeste, entre l'Iran et l'Arabie Saoudite. Ce qui était souhaité, ce n'était pas une médiation, mais une représentation des intérêts bien définie - on est en train d'en négocier les modalités - par un acteur qui puisse véritablement être vu par les deux parties comme étant parfaitement impartial. Et peu de pays peuvent faire cela. Nous avons donc une certaine responsabilité.

Les crises et les conflits, surtout au Moyen-Orient et en Afrique, ont provoqué toute une série de migrations sur notre continent. Alors il faut des efforts politiques pour mettre fin à la guerre, à la pauvreté et pour créer des perspectives. Mais il faut aussi de l'aide humanitaire et de l'aide au développement. Les efforts de la Suisse en Syrie en matière d'aide humanitaire, ainsi que dans les négociations pour l'accès de l'aide humanitaire, sont importants. Ce sont de petites victoires, mais parfois aussi des défaites parce que l'on n'obtient pas tout ce que l'on voudrait. Il a par exemple fallu des années de discussions pour améliorer l'accès de certaines organisations humanitaires en Syrie, mais il en est ainsi. La diplomatie est opiniâtre. On ne lâche pas quand on estime qu'une cause est juste, mais cela prend du temps, parfois beaucoup trop.

Et puis, il faut surtout se rendre compte que l'aide humanitaire d'urgence ne suffit plus. Quand une personne est dans un camp de réfugiés situé autour de la Syrie, elle y est pour des années; des enfants y naissent. Au départ, les gens ne disposaient de rien, car c'étaient vraiment des camps d'urgence. Maintenant, il faut en fait les transformer en villages, y installer l'eau courante, y construire des écoles et permettre aux jeunes qui vont y grandir de passer d'une école à l'autre. Il faut des formations, des perspectives dans la région, ce qui implique plus que de l'aide humanitaire.

Aujourd'hui, vous devez peut-être retenir une chose: nous allons avoir l'occasion de débattre du message sur la coopération internationale de la Suisse 2017-2020. Vous nous avez demandé de la cohérence et nous la souhaitons aussi de la part du Parlement. Ce dernier a souhaité un certain niveau d'engagement humanitaire et de développement. Bien sûr, avec les difficultés financières, il faudra être raisonnable et stabiliser les dépenses. Mais on ne peut pas dire, par exemple, que l'urgence est d'accorder des moyens à l'aide humanitaire et couper les crédits pour le développement. Désormais, les choses sont liées, car il n'y a plus d'aide humanitaire sans aide au développement. J'ai rencontré des gens qui étaient depuis plus de dix ans dans ces camps de réfugiés. Il n'y a plus de gestion simple des crises car elles sont longues et difficiles.

S'il y a tout à coup une vague migratoire sur l'Europe, c'est parce que les gens ont perdu l'espoir. Certes, il y a beaucoup de raisons, mais l'une d'elles - et j'en ai été le témoin - est due au fait que les gens ne croient plus pouvoir rentrer chez eux. Ils y ont cru pendant quatre ans et, la cinquième année, ils n'y croyaient plus. Si on veut éviter de telles situations, il faut une politique de développement offrant des perspectives, par exemple une politique de prévention de l'extrémisme violent sur laquelle on va mettre un accent particulièrement fort.

Juste encore deux ou trois mots, même si vous avez été très complet, Monsieur Levrat, en particulier sur les axes stratégiques. Le premier axe stratégique a été, pendant quatre ans, les pays voisins. Maintenant, nous allons essentiellement mettre l'accent sur tous les pays de l'Union européenne, sans pour autant revenir en arrière. Les pays voisins sont très importants et on a pu intensifier très fortement nos contacts avec eux. Vous me direz que cela ne suffit pas, mais ils sont nécessaires. C'est une base, une condition pour parvenir à des accords.

Cela a été fait, à mon avis, de manière intense et justifiée ces dernières années. L'année 2015 a montré, en particulier, des progrès avec l'Italie et la France. L'engagement de la Suisse, en tout premier, pour l'exposition de Milan, a permis d'améliorer la coopération transfrontalière. Tous ces éléments sont à mon avis positifs. Maintenant, il reste encore beaucoup à faire, en effet.

En ce qui concerne l'Union européenne, je souhaite relever quelques points. Je ne reviens pas sur les détails, je regarde plutôt la réalité d'aujourd'hui. Le Conseil fédéral a fait le point récemment et il estime que pour la libre circulation des personnes, il n'existe en fait qu'un seul bon plan, qui est la clause concertée. C'est une clause de sauvegarde par laquelle on évite de devoir changer l'accord de libre circulation des personnes, mais on l'interprète et on tire les principes vers les modalités, ce que l'on a toujours dit, et si c'est possible de le faire, c'est une solution qui est reconnue comme positive des deux côtés de la table. Ainsi, la clause de sauvegarde concertée nous donnerait la sécurité du droit, ce que nous devons rechercher comme première des priorités. L'enjeu dans ce dossier, c'est en effet la sécurité du droit. Assez rapidement, il faut réassurer la sécurité du droit. [PAGE 225]

Ce serait le bon plan, le côté positif. On s'était fixé jusqu'à fin février 2016 pour arriver à cette solution, et on n'y est pas arrivé pour deux raisons. Il s'agit d'une victoire reportée - de nouveau, je l'espère. Pour le moment, on n'y est pas arrivé à cause du débat autour du Brexit, et parce qu'on n'a pas trouvé de solution admise des deux côtés de la table sur deux points essentiels de la sauvegarde. Je n'entre pas dans les détails. On doit encore y travailler, je ne sais pas si on y arrivera. Ce que je sais, c'est qu'on peut y arriver, si on le veut, cet été. Il est donc très important que le Parlement comprenne que ce n'est pas impossible de réintégrer une solution additionnelle dans le débat parlementaire sur cette question pendant l'été. Une opportunité s'ouvre à nous, après le Brexit.

C'est ce que nous souhaitons faire, on verra ce qu'on obtient; on peut arriver à la fin à une situation dans laquelle il existe une clause unilatérale pleinement conforme à tous les aspects de la Constitution et une clause concertée partiellement conforme à la Constitution; la clause unilatérale n'assurant pas la sécurité du droit et la clause concertée l'assurant.

Le Conseil fédéral a décidé de continuer de discuter avec l'Union européenne bien qu'il ait envoyé son dossier au Parlement. Il l'a toujours fait dans un esprit de transparence et il a aussi signé l'accord d'extension de la libre circulation des personnes à la Croatie. Pourquoi? Parce qu'il veut précisément montrer que, contrairement à 2014, il y a maintenant, en 2016, une perspective de solution pour la libre circulation des personnes. Donc cela justifie de signer cet accord.

Concernant la question institutionnelle, les négociations ont repris et avancent, aussi sur le fond. Nous avons trouvé des solutions conformément au mandat, et c'est ce que nous devons faire puisque nous avons le mandat de négocier selon les aspects fixés au moment où nous avons décidé du cadre; c'est à dire fin 2013 pour la Suisse et mi-2014 pour l'Union européenne. Nous avons trouvé des solutions conformes au mandat depuis longtemps sur la reprise du droit de l'Union européenne nécessaire à nos accords et sur la surveillance générale de ces accords bilatéraux. Je le redis ici, parce qu'on lit toujours le contraire: la reprise du droit ne sera pas automatique mais dynamique, en respectant le système suisse du référendum si la reprise du droit devait impliquer une modification législative. Il y aura aussi ce qu'on appelle en langage technique le "decision shaping", c'est-à-dire la participation à l'élaboration du droit. Et puis, en ce qui concerne la surveillance du respect des accords bilatéraux, il n'y aura pas de surveillance supranationale mais nous surveillerons nous-mêmes en Suisse tandis que l'Union européenne surveillera au sein de l'Union européenne. C'est ce que nous voulions dans le mandat.

Ce qui est beaucoup plus délicat, c'est l'interprétation du droit de l'Union européenne repris dans nos accords et le règlement des différends. Là aussi, la situation évolue dans le sens de notre mandat, mais pas sur tous les points. La situation a récemment évolué en ce qui concerne le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne qui serait, selon l'état actuel des négociations, concentré sur l'interprétation, mais la décision politique resterait du ressort du comité mixte. C'est ce que nous voulons, cela correspond au mandat de négociation car cela évite que les juges étrangers décident à la fin.

La question des mesures de compensation reste ouverte. Nous avons notre système, l'Union européenne a le sien et, pour le moment, nous n'avons pas encore réussi à faire le pas l'un vers l'autre. Mais c'est surtout un pas de l'Union européenne vers nous que nous attendons, en l'occurrence, car sinon nous ne serions plus dans le cadre défini par notre mandat. Nous continuons donc, dans ce domaine, à négocier.

Concernant les autres axes, j'ai parlé largement de la stabilité, je n'y reviens plus, sinon pour dire que nous allons continuer à accorder de l'importance à l'OSCE et au Conseil de l'Europe pour la crise en Ukraine, qui n'est pas terminée. Là aussi, on aurait tort de croire à une victoire totale, ce n'est de loin pas le cas. La situation peut évoluer de manière négative. Nous maintenons notre soutien à l'OSCE, et l'engagement de Suisses à différents postes. Nous avons déjà décidé de renforcer le programme bilatéral avec l'Ukraine, et j'aimerais attirer votre attention sur le fait que le Conseil de l'Europe a lancé une mission, menée par la Suisse, de monitoring des droits de l'homme en Crimée; c'est la première mission internationale qui a lieu en Crimée depuis les événements récents, et c'est un point très positif dans ce domaine.

Concernant la sécurité, nous avons fait un chapitre spécial sur le droit international. J'ai déjà parlé du forum - en souffrance pour le moment - pour le respect du droit international humanitaire. J'aimerais aussi attirer l'attention sur le fait que le Département fédéral des affaires étrangères a lancé une stratégie des droits de l'homme qui peut être résumée en trois phrases: universalité des droits de l'homme, qui devrait aller de soi mais qui ne va pas de soi; respect des droits de l'homme, parce que le problème des droits de l'homme n'est pas de faire beaucoup plus de réglementations mais de faire respecter les engagements, des Etats en particulier mais aussi de l'ensemble des acteurs; implication dans le monde moderne, parce que cela ne concerne pas seulement les Etats, il y a aussi les groupes armés, il y a beaucoup d'interventions de la société civile, de l'économie privée, et tous ces éléments doivent être intégrés. Nous avons défini une série d'éléments bilatéraux et multilatéraux, afin d'être opérationnels, des plans d'action, en cohérence précisément avec l'ensemble de la politique étrangère. On a à notre disposition cette stratégie qu'on va pouvoir mettre en place progressivement ces prochains temps.

Concernant le dernier axe stratégique - le renforcement des partenariats stratégiques et des thèmes globaux -, vous avez parlé de l'Asie, qui était un des aspects essentiels, compte tenu du postulat Aeschi Thomas qui a fait l'objet d'une réponse dans ce rapport, et vous avez exposé la stratégie, Monsieur le président de la commission. J'aimerais juste expliquer pourquoi nous menons cette stratégie en Asie. Nous estimons qu'il est très important d'y avoir - comme partout, mais en particulier là-bas - de très bons contacts bilatéraux avec chaque pays. Donc nous intensifions toutes les relations bilatérales, et en même temps, régionales. Car l'Asie a un système d'architecture régionale un peu compliqué, certes intéressant, mais peut-être un peu lacunaire sur la question sécuritaire en particulier. Il nous paraît important d'être très bien placé en tant que partenaire, notamment avec l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est. C'est ce que nous essayons de développer progressivement.

Vous avez parlé de l'intervention de la Suisse dans les cas de catastrophe. Ce que nous voulons montrer, c'est notre solidarité à l'égard de cette région; c'est, qu'au fond, la Suisse est un partenaire fiable, crédible et que, quand on a besoin d'elle, elle est présente. En gros, la solidarité c'est ça, et cela peut aussi nous amener à jouer un rôle dans le domaine sécuritaire qui nous paraît, dans cette région du monde, très dynamique sur le plan économique, particulièrement sous-estimé actuellement. Les problèmes de sécurité peuvent prendre à l'avenir des dimensions importantes.

Je ne reviens pas sur les aspects liés à l'ONU, que vous avez déjà évoqués, sinon pour dire qu'en effet, il y a eu une série de prises de responsabilités, non seulement au Conseil des droits de l'homme, mais aussi à Ecosoc et au sein de la section humanitaire d'Ecosoc.

Concernant la suite des opérations, nous avons donc fixé notre nouvelle stratégie pour 2016-2019. Les quatre axes sont les suivants:

Premièrement, il y a tous les Etats membres de l'Union européenne - donc pas seulement les pays voisins; on a toujours besoin d'eux, mais on a maintenant vraiment besoin des Vingt-Huit. On est dans la phase où l'on doit avoir des relations intenses avec les vingt-huit Etats membres et l'Union européenne elle-même.

Deuxièmement, il y a les partenariats stratégiques. Monsieur Damian Müller a évoqué ce point qui nous paraît très important. Il faut que l'on revoie nos partenariats [PAGE 226] stratégiques actuels, qu'on voie si l'on veut les développer ou non, et qu'on voie quels autres partenariats devraient s'ouvrir, y compris avec des régions comme, par exemple, l'Alliance du Pacifique en Amérique latine, particulièrement dynamique, ou, comme je viens de l'évoquer, l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est.

S'agissant du troisième axe, nous voulons véritablement positionner la Suisse dans le domaine de la paix et de la sécurité. Elle l'est déjà, mais il faut développer encore un certain nombre de points qui sont définis dans cette stratégie.

Le quatrième axe concerne le développement durable et la prospérité, en particulier tout ce qui concerne la mise en oeuvre de l'Agenda 2030 et le monde sans pauvreté et en paix, donc le message sur la coopération internationale 2017-2020, dont les priorités géographiques sont l'Afrique subsaharienne, l'Afrique du Nord, le Proche-Orient et les contextes fragiles du reste du monde.

La stratégie du Conseil fédéral pour le développement durable 2016-2019 fera l'objet de deux messages qui vous seront soumis prochainement. On a déjà parlé de celui relatif à la rénovation complète du Palais des Nations à Genève. Le second message concerne la coopération internationale 2017-2020. Il faudra que le Parlement fasse preuve de cohérence et de sagesse à cet égard, ce qu'il fera à la fin, je n'en doute pas. Il faudra en effet faire preuve de vision à long terme, parce que l'engagement en la matière est particulièrement important et dans l'intérêt du pays à l'heure actuelle.

Je pense que nous sommes dans une phase où il sera nécessaire de faire vraiment le maximum, avec les moyens possibles qui devront se stabiliser un peu, par rapport aux priorités qui sont celles du moment et qui, vraisemblablement, seront les mêmes plusieurs années durant; elles découlent des suites terribles des conflits n'ayant pas pu être gérés de manière suffisamment rapide. Il s'agit d'une catastrophe de très haut niveau dans le domaine humanitaire et du développement.