Keller-Sutter Karin · Ständerat · 2016-06-02

Wortprotokoll

Ich bin für Eintreten und Zustimmung zu dieser Vorlage. Allerdings werde ich dieser Vorlage nur in der Fassung der Mehrheit der APK zustimmen, die ja beantragt, der Bundesrat könne das Protokoll dann ratifizieren, wenn er eine mit der Bundesverfassung kompatible Lösung finde respektive wenn diese bestehe.

Ich möchte aber auch, nachdem wir jetzt eigentlich nur über verfassungsrechtliche Fragen und über Horizon 2020 gesprochen haben, das Verhandlungsresultat des Bundesrates würdigen. Darüber hätte man ja unter, ich sage jetzt einmal, normalen Umständen gesprochen. Man hätte darüber geredet, welche Kontingente, welche Übergangsfristen usw. er ausgehandelt hat. Das ist jetzt angesichts der Situation, in der wir stecken, in den Hintergrund getreten.

Der Kommissionspräsident hat ausgeführt, dass sich die APK vertieft mit der Vorlage auseinandergesetzt hat. Es ging dabei vor allem um den Zusammenhang zwischen dem Kroatien-Protokoll und Horizon 2020. Es ging aber eben auch um die Verfassungsmässigkeit der Ratifizierung. Und in der Kommission haben sich die Direktion für Völkerrecht und das Bundesamt für Justiz - für mich überraschend deutlich - klar geäussert und auch dargelegt, dass die rechtlichen Voraussetzungen für eine Ratifizierung zum heutigen Zeitpunkt nicht gegeben seien und die sofortige Ratifizierung also verfassungswidrig wäre. Ich möchte hier nicht weiter auf die rechtlichen Fragen eingehen. Es wurde ja darauf [PAGE 314] hingewiesen: Das Gutachten des Bundesamtes für Justiz wurde publiziert; es ist im Internet einsehbar.

Ich möchte aber noch auf etwas eingehen, was Kollege Jositsch gesagt hat. Wenn nämlich die Streitfrage besteht, ob das jetzt ein eigenständiger völkerrechtlicher Vertrag ist oder eben nicht, dann möchte ich Sie darauf verweisen, dass wir die Erweiterung auf Rumänien und Bulgarien genauso behandelt haben. Wir haben auch die Erweiterung der EU-15 auf die EU-25 so behandelt, nämlich als eigenständigen völkerrechtlichen Vertrag, der dem fakultativen Staatsvertragsreferendum untersteht. Man kann die Meinung haben, die man will, aber diese Frage wurde auch von den Gutachtern, die das Gegenteil behaupten, nie irgendwie näher vertieft. Die Kommission war sich denn auch in der rechtlichen Beurteilung weitgehend einig, obwohl ja eben auch andere Auffassungen vertreten werden.

Der Bundesrat selbst hat ja kurz nach der Abstimmung über die Masseneinwanderungs-Initiative gesagt, das Kroatien-Protokoll könne er wegen des Zuwanderungsartikels, der den Abschluss von weiteren völkerrechtlichen Verträgen untersagt, die Artikel 121a der Bundesverfassung verletzen oder widersprechen, nicht unterzeichnen. Der Bundesrat schreibt jetzt in seiner Botschaft, eine Ratifizierung sei nun möglich, da sich die EU und die Schweiz angenähert hätten und auf der Basis der Schutzklausel allenfalls eine Einigung erzielt werden könne. Interessant ist, dass in diesem Zusammenhang Frau Professorin Epiney, die von Kollege Jositsch zitiert wurde und die ja bekanntlich betreffend die Verfassungsmässigkeit eine andere Auffassung hat, in der gestrigen "NZZ" immerhin bestätigt, dass es für sie nicht klar sei, warum sich an dieser Frage der Verfassungsmässigkeit seit der ersten Stellungnahme des Bundesrates etwas geändert haben solle.

Die Begründung des Bundesrates scheint mir kreativ und auch etwas abenteuerlich zu sein und dürfte sicher auch dem aussenpolitischen Druck geschuldet sein. Wir müssen ja das Kroatien-Protokoll bis zum 9. Februar 2017 ratifizieren, um die Vollassoziierung an Horizon 2020 zu erhalten. Der innenpolitische Druck ist aber nicht weniger gross. Einige von uns haben diesen in den letzten Tagen und Wochen hautnah gespürt, und ich denke, dass auch der Bundesrat diesem innenpolitischen Druck ausgesetzt ist.

Wenn ich sage, die Begründung des Bundesrates, wonach die Verfassungsmässigkeit der Ratifizierung nach einer gewissen Annäherung nun gegeben sei, sei etwas abenteuerlich, anerkenne ich auf der anderen Seite, dass der Bundesrat Wege gesucht hat, um Horizon 2020 abzusichern. Wer möchte das nicht? Aber ich möchte, dass dies dauerhaft geschieht, was eben nur möglich ist, wenn wir den bestehenden Normenkonflikt lösen. Nun scheint die blosse Hoffnung, es sei jetzt möglich, eine einvernehmliche Lösung über das Freizügigkeitsabkommen mit der EU zu finden, nicht darüber hinwegzutäuschen, dass die Ratifizierung zum heutigen Zeitpunkt die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt. Das muss uns als Parlament interessieren.

Erstaunlich ist übrigens auch der Zeitpunkt, zu dem die Vorlage dem Parlament vorgelegt wird. Obwohl der Vorsteher des WBF das Forschungsabkommen bereits im Dezember 2014 unterzeichnet hat - ich spreche von dem Forschungsabkommen, in dem die Eidgenossenschaft und die EU die Vollassoziierung an Horizon 2020 vereinbart haben, sofern wir das Kroatien-Abkommen bis im Februar 2017 ratifizieren -, drängt jetzt die Zeit plötzlich. Man weiss also seit Dezember 2014, dass die EU eine Ratifizierung des Kroatien-Protokolls bis zum 9. Februar 2017 erwartet, und hat die Vorlage dem Parlament nicht früher zugeleitet. Jetzt kann man sagen: "Ja, das Klima war nicht so gut, man konnte nicht miteinander sprechen." Aber immerhin konnte man dieses Forschungsabkommen im Dezember 2014 unterzeichnen, und in der ersten Hälfte des Jahres 2015 hat man sicherlich auch etwas dazu beigetragen, das Klima wieder ein wenig zu erwärmen.

Ich habe schon ein bisschen den Eindruck, dass der Bundesrat die Verantwortung für die zeitgerechte Ratifizierung, die jetzt einen hohen Stellenwert bekommen hat, und damit für die Vollassoziierung an Horizon 2020 dem Parlament übergibt. Kollege Jositsch sagte, die Freizügigkeit habe damit keinen Zusammenhang, es gehe grosso modo um die Ratifizierung des Kroatien-Protokolls bis Februar 2017. Herr Jositsch, ich teile Ihre Auffassung nicht. Es geht nicht nur um Kroatien, sondern es geht um die Freizügigkeit insgesamt. Die Voraussetzung für die dauerhafte Vollassoziierung an Horizon 2020 ist, dass wir tatsächlich für die Masseneinwanderungs-Initiative, also für die Personenfreizügigkeit, eine Lösung haben. Die EU hat ja diesen Link schon vor der Abstimmung am 9. Februar 2014 thematisiert. Deshalb ist diese kleine Guillotine letztlich überhaupt erst zum Zug gekommen. Anders gesagt: Wir können jetzt lange über Kroatien streiten. Wenn wir keine Lösung zur Freizügigkeit haben, wird die Vollassoziierung an Horizon 2020 ohnehin dahinfallen.

Nachdem in den Beratungen in der Kommission klargeworden war, dass die Ratifizierung des Kroatien-Protokolls zum heutigen Zeitpunkt nicht mit dem Zuwanderungsartikel in der Verfassung kompatibel ist, mussten wir eine Lösung finden. Wir haben deshalb in der Mehrheit diesen Zusatz eingefügt. Herr Jositsch hat betont, dass der Bundesrat ohnehin verpflichtet sei, gemäss der Verfassung zu handeln. Allerdings muss ich Ihnen sagen, dass diese Aussagen für mich etwas widersprüchlich sind. Zum einen sagt der Bundesrat ja selbst, er könne das Protokoll nur ratifizieren, wenn die Schweiz eine Lösung mit der EU gefunden habe. Zum andern behauptet man aber, wenn er dies tue, könne er die Frist zur Ratifizierung bis zum Februar 2017 gar nicht einhalten. Ich frage mich, was nun eigentlich gilt. Was hat nun Vorrang - die Ratifizierung oder eine Lösung, die mit der Bundesverfassung in Einklang steht? Ich empfinde diese Fragen auch nicht als Schwächung des Bundesrates, sondern wir sind hier auf der Linie des Bundesrates. Wir sind in der Logik des Bundesrates, denn der Bundesrat selbst sagt ja in der Botschaft, es müsse eine einvernehmliche Lösung zum Freizügigkeitsabkommen gefunden werden.

Wenn Kommission und Parlament mehrheitlich feststellen, dass die Ratifizierung zum heutigen Zeitpunkt verfassungswidrig ist, dann stehen wir als Parlament auch gegenüber der Bevölkerung in der Verantwortung. Wir haben in der Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit; das wurde ausgeführt. Ich persönlich habe eine solche auch immer abgelehnt. Gerade deshalb muss das Parlament darauf achten, dass es sich an unser Grundgesetz hält, und zwar auch dann, wenn dies der veröffentlichten Meinung nicht entspricht, und auch dann, wenn die Wirtschaft und die Forschung von uns etwas anderes erwarten - wenn sie erwarten, dass wir uns vielleicht über unser Grundgesetz hinwegsetzen. Ich stehe ja nicht im Verdacht, nicht wirtschaftsnah zu sein, aber es gilt hier auch verschiedene Grundsätze gegeneinander abzuwägen.

Wenn wir heute feststellen müssen, dass die Ratifizierung dem Zuwanderungsartikel widerspricht, müssen wir als Parlament sicherstellen, dass die Ratifizierung erst dann erfolgt, wenn die rechtlichen Bedingungen erfüllt sind. Dies ist für mich eine Frage der Glaubwürdigkeit des Parlamentes. Die Bedingungen, die die Mehrheit der APK eingefügt hat, sind deshalb richtig.

Wir müssen uns auch bewusst sein, dass es nicht nur heute um unsere Glaubwürdigkeit geht. Wir stehen vor weiteren europapolitischen Abstimmungen und Entscheiden. Auch im Hinblick auf die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative sollten wir unsere Glaubwürdigkeit nicht aufs Spiel setzen. Zudem weiss ich nicht, wie wir den Bürgerinnen und Bürgern in der Schweiz im Falle einer Referendumsabstimmung über Kroatien erklären wollen, dass wir zwar festgestellt haben, dass die Ratifizierung verfassungswidrig sei, dass man aber wegen Horizon 2020 zustimmen müsse. Wie wollen Sie dem Volk erklären, dass das Bundesamt für Justiz und die Direktion für Völkerrecht - damit immerhin die eigene Bundesverwaltung - dem Bundesrat und dem Parlament sagen, eine Ratifizierung sei zurzeit nicht verfassungskonform, aber man müsse jetzt halt zustimmen? Aus meiner Sicht funktioniert das nicht. Auch deshalb müssen wir [PAGE 315] sicherstellen, dass die Ratifizierung die Beschlüsse des Volkes respektiert.

Ich bitte Sie deshalb, der Fassung der Mehrheit der Kommission zuzustimmen.