Maurer Ueli · Bundesrat · 2016-06-09

Wortprotokoll

Die wesentlichen Zahlen zur Staatsrechnung haben Sie gehört. Gestatten Sie mir, diese noch in einen grösseren Zusammenhang zu stellen. Wir hatten bis 1990 eigentlich eine geordnete Haushaltlage. Damals lag die Schuldenquote nur gerade bei sagenhaften 10 Prozent des BIP. Inzwischen liegt sie bei 16 Prozent. Damit sind wir im internationalen Vergleich immer noch gut. Der europäische Vergleich zeigt: Luxemburg ist etwas besser, wir bewegen uns etwa im Umfeld von Dänemark und Schweden. Die anderen Länder stehen wesentlich schlechter da; das sehen Sie, wenn Sie hier weiter Ausblick halten.

Mit der Einführung der Schuldenbremse 2004 ist es gelungen, die Schulden wieder zu stabilisieren und um rund 25 Milliarden Franken abzubauen. Sie liegen heute, ganz grob gesagt, noch bei 100 Milliarden Franken. Die Schuldenbremse, das zeigt die Geschichte, hat dazu geführt, dass die Defizite, die wir in den Neunzigerjahren und Anfang des neuen Jahrtausends hatten, stabilisiert werden konnten. Damit ist wohl auch gesagt, dass die Schuldenbremse ein wesentliches Element zur Disziplinierung des Haushaltes ist.

Wir haben, wie Sie gehört haben, 400 Millionen Franken Überschuss budgetiert und haben jetzt 2,3 Milliarden Franken Überschuss - es ist also um 1,9 Milliarden besser herausgekommen. Es gibt verschiedene Gründe dafür, und ich möchte sie Ihnen kurz erläutern.

Bei den Einnahmen haben wir auf den ersten Blick eigentlich eine Punktlandung gemacht. Die Einnahmen sind nur 54 Millionen Franken vom Budget entfernt. Aber innerhalb der Einnahmen gibt es relativ grosse Unterschiede. Bei der Mehrwertsteuer haben wir einen Rückgang von 1,3 Milliarden Franken zu verzeichnen, wir liegen dort also unterhalb des Budgets. Das ist die erste Rückspiegelung der Aufgabe des Mindestkurses gegenüber dem Euro im Januar 2015. Auf die Negativteuerung und zum Teil auch auf die Einkäufe im Ausland hat diese Steuer, die eigentlich als erste auf konjunkturelle Schwankungen reagiert, sofort angesprochen, und die Einnahmen sind zurückgegangen: Es sind 1,3 Milliarden Franken weniger.

Das Gleiche stellen wir bei der Mineralölsteuer fest. Dort liegen die Erträge 300 Millionen Franken unter dem Budget. Mit der Aufhebung der Untergrenze des Frankenkurses wurde Benzin teurer, und der Tanktourismus verläuft heute in der umgekehrten Richtung. Im Moment hat sich die Situation wieder etwas stabilisiert, aber der Kauf von Benzin, der vorher in der Schweiz getätigt wurde, hat nach dem 15. Januar 2015 schlagartig aufgehört. Gleichzeitig lagen die direkten Bundessteuern 200 Millionen Franken unter dem Budget, auch wenn sie noch einmal gewachsen sind.

Insgesamt liegen aber die drei erwähnten Einnahmequellen unter dem Budget, und das widerspiegelt die Veränderung der Wirtschaftslage mit der Aufgabe der Untergrenze des Frankenkurses, aber auch die internationale Entwicklung. Das sind die Vorboten der künftigen Jahre; diese Vorboten müssen wir ernst nehmen. Daher ist dieser grosse Überschuss nicht einfach auf die gute Wirtschaftslage zurückzuführen, sondern eigentlich fast auf das Gegenteil.

Wir haben diese Ausfälle dann kompensiert. Wenn Sie das zusammenzählen, 1,3 Milliarden plus die Mineralölsteuer und die Bundessteuer, dann kommen Sie in etwa auf 1,9 Milliarden Franken. Das wurde kompensiert durch höhere Einnahmen beim Ertrag der Nationalbank. Diese höheren Einnahmen haben wir nicht budgetiert. Der Gewinn wurde ausgeschüttet. Wir können eigentlich nichts dafür, dass die Einnahmen höher ausgefallen sind. Das wirkt sich aber auch auf die Bundeskasse aus. Gleichzeitig sind die Einnahmen aus der Verrechnungssteuer um 1,3 Milliarden Franken gewachsen. Die Sprecherin Ihrer Kommission hat ausgeführt, dass auch das nicht nur ein Zeichen einer guten Wirtschaftslage ist, sondern es ist vorab ein Resultat der Negativzinsen. Grosse Verrechnungssteuerguthaben werden nicht mehr rasch zurückgefordert. Wenn man sie nämlich zurückfordert und dann nicht verwenden kann, bringt man sie auf die Bank, und dort werden sie mit einem Negativzins belastet. Wenn man sie hingegen beim Bund liegen lässt, beträgt ihr Wert auch noch im nächsten Jahr 100 Prozent. Damit ist auch der höhere Ertrag der Verrechnungssteuer mit grosser Vorsicht zu geniessen. Es ist eine Rückspiegelung der aktuellen wirtschaftlichen Situation.

Insgesamt haben die Einnahmen zwar eine Punktlandung erzielt, aber alle Hintergründe weisen auf die verschlechterte wirtschaftliche Lage hin, verursacht insbesondere auch durch den Entscheid der Nationalbank zum Frankenkurs.

Bei den Ausgaben haben wir entsprechende Minderausgaben erzielt. Das ist auf den ersten Blick erfreulich, aber auch diese Zahlen sind nicht unmittelbar Sparmassnahmen oder verbesserte Leistungen, wie man sieht, wenn man sie analysiert. Die um 400 Millionen Franken tieferen Ausgaben bei der AHV und IV sind Transferzahlungen, die an die Einnahmen gekoppelt sind. Wenn also in den Einnahmen die Mehrwertsteuer tiefer ist, sind auch die Ausgaben kleiner, also die Beiträge an die AHV und IV. Das macht 400 Millionen [PAGE 414] Franken aus. Dann haben wir vom tieferen Zinsniveau profitiert und rund 500 Millionen Franken unter Budget abgeschlossen. Die tieferen Ausgaben für Passivzinsen wirken sich in der Rechnung mit 500 Millionen Franken aus. Da können wir eigentlich auch nichts dafür, und die tieferen Zinsen bzw. die Negativzinsen sind ja gerade für die Vorsorgewerke eine grosse Gefahr, wenn das so weitergeht. Dann sind noch rund 300 Millionen Franken durch die Nichtteilnahme an Horizon 2020 eingespart. Davon sind wir im Moment ja ausgeschlossen. Da können wir eigentlich auch nichts dafür; das ist keine echte Sparmassnahme.

Sie sehen: Die Hauptpunkte bei den Minderausgaben sind nicht durch uns, sondern durch äussere Faktoren beeinflusst und damit nicht auf irgendwelche Sparanstrengungen zurückzuführen.

Mit diesen Sonderfaktoren erzielen wir einen Überschuss von einer knappen Milliarde Franken. Diese Milliarde hat sich in den letzten Jahren eigentlich immer wieder durch die Budgetierung ergeben. Wir haben rund achtzig Ämter, und alle diese Ämter budgetieren in verschiedenen Positionen, und alle sind in der Regel so vorsichtig, dass sie keine Nachtragskredite beantragen müssen. Das alles läppert sich so zusammen, dass wir eigentlich in der Regel irgendwo in der Rechnung einen strukturellen Überschuss von etwa einer Milliarde Franken oder leicht darunter erwirtschaften. Das dürfte auch in Zukunft etwa so sein, wenn wir so weiterfahren. Die Vorsicht, aber auch das Masshalten bei den Ausgaben führen dann zu diesem Resultat.

Wir haben auch einmal geprüft - das ist auch jeweils eine Frage -, ob es das Dezemberfieber gibt: Wird das Geld, das noch in den Budgets ist, am Schluss des Jahres dann ausgegeben? Die Finanzkontrolle ist zum Schluss gekommen, dass das nicht der Fall ist. Es gibt also keine Anzeichen dafür, dass man dann das vorhandene Geld noch ausgibt. Man gibt dieses Geld in Form von Kreditresten zurück. Wir erwarten, dass diese Kreditreste in Zukunft etwas kleiner werden. Mit dem neuen Führungsmodell für die Bundesverwaltung haben Departemente und Ämter Möglichkeiten, ihre Mittel etwas zu verschieben; sie sollten dann eher zu einer Verstetigung dieser Ausgaben kommen.

Die Rechnung weist insgesamt ein positives Ergebnis auf, beinhaltet aber verschiedene Faktoren, die wir ernst nehmen müssen und die nicht unbedingt positive Vorzeichen für die nächsten Jahre sind.

Ich habe es gesagt: Die Schulden konnten weiter abgebaut werden. Sie liegen jetzt noch bei gut 100 Milliarden Franken oder 16 Prozent des BIP. Das ist für mich noch nicht sagenhaft gut. Der Schuldenbetrag ist immer noch grösser als 1990, als es 10 Prozent des BIP waren. Aber im Vergleich mit anderen Ländern, im internationalen Vergleich ist es eine ordentliche Position.

Ich gestatte mir, aufgrund dieser Faktoren noch kurz vorauszuschauen. Sie wissen, dass wir Ihnen ein Stabilisierungsprogramm überwiesen haben. Sie werden es in den nächsten zwei Quartalen behandeln. Dieses Stabilisierungsprogramm sieht Einsparungen von 800 Millionen bis 1 Milliarde Franken vor, die Einsparungen steigen über die Jahre 2017, 2018 und 2019 an. Dieses Stabilisierungsprogramm ist absolut notwendig, um 2017 die Schuldenbremse einzuhalten.

Das Budget 2017 macht uns im Moment trotz dieses Stabilisierungsprogramms einige Sorgen, weil die Ausgaben für das ganze Asylwesen noch stärker steigen, als wir es beim Budget eingeschätzt haben. Das ist eine der Unbekannten in den nächsten Jahren. Trotz Stabilisierungsprogramm ist die Schuldenbremse im Budget 2017 im Moment, gemäss den aktuellen Zahlen, nicht eingehalten.

Dieser erste Schritt, dieses Stabilisierungsprogramm, ist dringend notwendig. Wir sehen aufgrund der Entwicklung der Rechnung trotz dieses Stabilisierungsprogramms auch für die Jahre 2018 und 2019 weitere Massnahmen als notwendig an. Im Moment schätzen wir das strukturelle Defizit der Jahre 2018 und 2019 trotz Stabilisierungsprogramm auf etwa 1,8 Milliarden Franken. Wir werden diese Situation laufend beurteilen. Bereits im November werden wir aber Massnahmen treffen müssen, um ein weiteres Stabilisierungsprogramm oder wie dieses Kind dann auch immer heissen mag für die Jahre 2018 und 2019 vorzubereiten, ein Stabilisierungsprogramm in der Grössenordnung von 1,5 Milliarden Franken plus.

Das ist einerseits auf die nahezu stagnierenden Einnahmen zurückzuführen - davon müssen wir ausgehen -, andererseits aber auch auf zusätzliche Aufgaben, die beschlossen wurden. Ich denke an den Bereich Sicherheit - Armee, Grenzwachtkorps, Nachrichtendienst, Fedpol -, wo es rund 500 Millionen Franken mehr sind, als wir ursprünglich geschätzt haben. Bei der Altersvorsorge, für die Sie die Vorlage geliefert haben, sind es plus 600 Millionen Franken im Budget. Hinzu kommt die ganze Unternehmenssteuerreform III, die im Moment beraten wird, mit Ausfällen von etwa 1,2 Milliarden Franken auf der Zeitachse. Auch die Abschaffung der Heiratsstrafe ist etwas, was von Ihnen bestellt wurde. Dazu werden wir Ihnen wohl eine Vorlage unterbreiten. Wir schätzen die Folgen auf etwa 1 Milliarde Franken. Hinzu kommt der ganze Asylbereich - ich habe ihn bereits angeführt. Schliesslich gibt es Kommissionen, die jetzt für die Bildung 1 Milliarde Franken mehr fordern. Zählen Sie das einmal zusammen. Zum Glück ist die Milchkuh-Initiative nicht angenommen worden, aber auch der Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrsfonds macht mit Ihrem Beschluss, diesen durch die Mineralölsteuer aufzustocken, nochmals 700 Millionen Franken aus, die wir irgendwo einzubringen haben.

Was an Einnahmenausfällen oder an höheren Ausfällen bestellt oder bereits beschlossen ist, liegt nach heutiger Beurteilung in der Grössenordnung von etwa 5 Milliarden Franken. Das bedingt den zweiten Schritt in den Jahren 2018 und 2019 mit dem neuen Stabilisierungsprogramm in der Grössenordnung von 1,5 bis 2 Milliarden Franken. Wir werden das dann beurteilen, wenn wir auch die Konjunkturschätzungen haben.

Noch unsicher ist die Entwicklung der Einnahmen. Wir gehen beim Bund davon aus, dass 1 Prozent Teuerung 1 Milliarde Franken Mehreinnahmen bringt. Eine Minus-Teuerung hätte natürlich entsprechend negative Auswirkungen. Wenn also die Wirtschaft wachsen würde, wären die Probleme einfacher zu handhaben als in der Vergangenheit.

Insgesamt - das habe ich ja gesagt - ist das Budget in den letzten Jahren etwa im Rahmen des BIP gewachsen. Darin gibt es aber verschiedene Ausgabenpositionen, die überdurchschnittlich gewachsen sind. Das ist darauf zurückzuführen, dass man insbesondere von zwei Positionen gelebt hat. Einerseits gingen die Passivzinsen in den letzten Jahren um etwa 2 Milliarden Franken zurück; diese wurden laufend für neue Aufgaben verwendet und in anderen Bereichen eingesetzt. Andererseits ist die Friedensdividende zu nennen: Man hat in den Neunzigerjahren die Ausgaben bei der Sicherheit real stabilisiert. Die dort eingesparten Mittel - es ist der einzige Bereich, der nicht gewachsen ist - hat man dann eigentlich in anderen Bereichen gebraucht. Jetzt ist diese Friedensdividende bei der Sicherheit aufgebraucht, und bei den Passivzinsen gibt es auch nichts mehr zu holen. Das heisst, wenn neue Aufgaben dazukommen, müssen diese über andere Positionen finanziert werden.

Das führt uns im Moment zu einem weiteren Schritt, nämlich zum Versuch, die Bindung bei stark gebundenen Ausgaben zu lockern, damit wir ab 2020, wenn dann die Stabilisierungsprogramme greifen, wieder etwas Handlungsspielraum haben. Die Geschichte zeigt uns einfach, dass wir und Sie in der Regel innerhalb von etwa fünf Jahren neue Aufgaben für gegen 2 Milliarden Franken beschliessen. Deshalb müssen wir uns eigentlich durch weniger gebundene Ausgaben freispielen. Die Aussicht für die nächsten Jahre ist die folgende: Der erste Schritt ist das Stabilisierungsprogramm 2017, der zweite ein Stabilisierungsprogramm für die Jahre 2018 und 2019, der dritte eine Aufgabenüberprüfung ab 2020 sowie das Festlegen von weniger gebundenen Ausgaben, damit wir auch dort wieder einen kleinen Spielraum für neue Aufgaben haben, die ja trotz aller Zurückhaltung in irgendeiner Form auf den Bund zukommen. [PAGE 415]

Vielleicht muss ich noch etwas zu den Nachtragskrediten sagen: Wir beantragen Ihnen insgesamt rund 397 Millionen Franken. Das ist der grösste Nachtragskredit der letzten Jahre. 353 Millionen davon sind für das Asylwesen. Anzufügen ist, dass diese 353 Millionen nur dazu dienen, die Kosten für die Asylbewerber zu decken, die bereits am 1. Januar in der Schweiz waren. Für dieses Jahr haben wir nun für 34 000 Asylgesuche budgetiert. Wenn diese Zahl überschritten wird - im Moment gibt es Anzeichen dafür, dass dies der Fall sein wird -, werden wir Ihnen im Nachtragskredit II noch einmal einen Kredit für das Asylwesen beantragen müssen, um die höheren Kosten abzugelten. Dafür müssen wir also noch etwas vorsehen.

Bei dieser Gelegenheit ist darauf hinzuweisen, dass Nachtragskredite ebenfalls im Rahmen der Schuldenbremse Platz haben müssen. Wenn das nicht der Fall ist, müssen wir die Mittel aus dem Ausgleichskonto nehmen und die Vorgaben der Schuldenbremse in den folgenden Jahren wieder einhalten. Aus dieser Sicht macht es Sinn, dass wir jeweils einen strukturellen Überschuss budgetiert haben; wir machen das, damit auch noch Nachtragskredite Platz haben.

Zusammengefasst: Ich bitte Sie, die Rechnung zu genehmigen, wie sie vorliegt. Es ist grundsätzlich eine erfreuliche Rechnung, wenn auch mit einigen Bewölkungszunahmen. Gleichzeitig bitte ich Sie, auf den Beschlussentwurf zu den Nachtragskrediten einzutreten und ihnen zuzustimmen.

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