Amarelle Cesla · Nationalrat · 2016-09-27

Wortprotokoll

La Commission des institutions politiques soumet à votre approbation son initiative parlementaire "Représentation équitable des communautés linguistiques au Conseil fédéral avec neuf membres", qui vise à modifier l'article 175 alinéas 1 et 4 de la Constitution. A l'alinéa 1, il est prévu de faire passer le Conseil fédéral de sept à neuf membres. L'alinéa 4, quant à lui, est reformulé de façon à ce que les différentes versions linguistiques concordent, puisque la clause régionale comporte des différences linguistiques, comme on le verra tout à l'heure.

Concernant l'alinéa 1 et le passage à neuf conseillers fédéraux, il faut rappeler que ce dossier est un serpent de mer. Tout au long de l'histoire institutionnelle suisse, la question a été posée. Le nombre de conseillers fédéraux est une problématique classique depuis l'élaboration de la première Constitution.

Au cours de l'histoire de l'Etat fédéral, le nombre de conseillers fédéraux a régulièrement été débattu. En 1913 et 1914, lors de l'élaboration de la loi sur l'organisation de l'administration fédérale, l'idée de créer un Conseil fédéral à neuf membres, ainsi qu'un département présidentiel, avait déjà été évoquée. En 1942, le peuple et les cantons ont rejeté une initiative populaire visant une élection par le peuple d'un Conseil fédéral à neuf membres. Et, à plusieurs reprises au cours du XXe siècle, le Parlement a chargé le Conseil fédéral de se pencher sur une éventuelle réforme du gouvernement, sans qu'aucune modification constitutionnelle n'ait fait l'objet d'un projet concret allant dans ce sens.

En 2002, plutôt que d'en augmenter ses membres, le Conseil fédéral a préféré proposer des réformes visant à créer un gouvernement à deux niveaux, avec des ministres délégués, qui exerceraient une coresponsabilité politique pour des secteurs bien délimités. Préférant d'autres modèles, le Parlement a plutôt penché plusieurs fois pour une augmentation du nombre de conseillers fédéraux à neuf, notamment par le biais d'un vote au Conseil des Etats en mars 2003.

Toutefois, les chambres ne sont jamais parvenues à faire concorder leur vote en la matière et c'est la raison pour laquelle on a beaucoup thématisé, en particulier depuis 2001, le problème de la gouvernance politique du Conseil fédéral. Ainsi, l'Assemblée fédérale a traité d'une réforme très longue concernant la direction politique du Conseil fédéral, d'une décharge des tâches administratives et d'un accroissement de l'efficacité de l'administration. Toutes ces réformes ont échoué en 2012 et seules des modifications de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, concernant la revalorisation de la fonction présidentielle avec une précision des compétences et une création d'un service présidentiel, ont finalement été adoptées, sans toutefois que la durée du mandat du président de la Confédération soit prolongée.

Ont également échoué deux initiatives cantonales tessinoises, qui visaient à augmenter le nombre de membres du gouvernement et à mieux représenter les régions linguistiques. Forte de tous ces constats et forte de toute cette histoire, la Commission des institutions politiques a décidé de traiter cet objet, parce qu'elle considère que c'est une question extrêmement importante pour la représentativité linguistique et aussi pour la cohésion nationale.

Ainsi, à l'article 175 alinéa 4 concernant la clause régionale, la commission vous propose aujourd'hui un projet qui a pour but d'harmoniser la terminologie s'agissant de la clause régionale, entre les formulations en langues allemande, italienne et française. En effet, il est indiqué que les diverses régions et communautés linguistiques "doivent être" représentées au Conseil fédéral, selon les versions française et italienne, puisqu'en italien, il est aussi mentionné "devono essere", tandis que la version allemande mentionne "sind vertreten". La commission vous propose donc d'harmoniser la terminologie, sur la base de la version allemande, qui est la plus souple.

Partant, la commission a poursuivi sa réflexion et considère, à l'article 175 alinéa 4, qu'il faut désormais prendre les bonnes décisions au bon endroit et qu'une réforme de l'article 175 alinéa 1 s'impose, en remplaçant le mot "sept" par "neuf", pour tenir compte de cette augmentation du nombre de conseillers fédéraux.

Je rappelle que la clause régionale prévue dans le droit en vigueur, à l'article 175 alinéa 4 de la Constitution, est désormais rédigée de manière souple et qu'en principe, les régions linguistiques sont représentées de manière équitable. Cependant, le Conseil fédéral a presque toujours été composé de cinq Alémaniques et de deux Latins, à une exception près, de 1987 à 1999, où il était composé de quatre germanophones, de deux francophones et d'un italophone. Depuis 1999, la Suisse italienne n'est plus représentée au Conseil fédéral. C'est la raison pour laquelle on doit admettre aujourd'hui que la représentation des régions linguistiques et culturelles n'est pas suffisamment assurée au sein du gouvernement. Composante fondamentale du fédéralisme suisse, la clause régionale indique pourtant que les communautés linguistiques sont équitablement représentées. La problématique de l'accès de la Suisse italienne au Conseil fédéral est aujourd'hui une question institutionnelle fédérale très importante, qu'il faut impérativement traiter et solutionner, puisqu'il en va de notre cohésion nationale.

La commission vous invite à modifier l'article 175 alinéa 1 pour les raisons suivantes. Premièrement, un passage de sept à neuf membres au Conseil fédéral permettrait une meilleure représentation des régions du pays. Cette mesure accroîtrait nettement les chances de la Suisse italienne et de la région romanche d'être représentées au gouvernement.

Deuxièmement, parce qu'avoir neuf départements contribuerait à une meilleure répartition de la charge de travail. Les tâches dévolues à la Confédération sont en effet considérablement plus nombreuses que par le passé - intercantonalisation, internationalisation croissante - et le travail de coordination du Conseil fédéral est devenu de plus en plus important.

Troisièmement, parce que le renforcement de la légitimité démocratique du gouvernement passe par une augmentation du nombre de conseillers fédéraux. Si le gouvernement comptait davantage de membres, chacun d'entre eux pourrait se consacrer aux questions essentielles et n'aurait pas besoin de secrétaires d'Etat sur lesquels se décharger.

Quatrièmement, le passage du nombre de membres du Conseil fédéral de sept à neuf permettrait une meilleure organisation des départements. [PAGE 1638]

De plus, avec neuf membres, nous pouvons vous assurer que le principe de collégialité aura toujours une place particulière dans le système suisse, cela ne dépendant pas de la taille du gouvernement.

Une minorité de la commission, qui s'est prononcée contre le projet, considère que l'augmentation du nombre des membres n'arrange strictement rien, qu'elle contribue à compliquer l'application du principe de collégialité. Selon elle, l'élection de candidats au Conseil fédéral est l'expression d'une volonté politique, y compris s'agissant de la question des représentations linguistiques. L'expression de cette volonté politique ne saurait être concrétisée au moyen d'une réforme structurelle et institutionnelle.

Quoi qu'il en soit, de mars à juillet 2015, la commission a mis un avant-projet en consultation auprès des milieux intéressés. Bien que la majorité d'avis consultés y soit plutôt défavorable, la commission vous invite, par 11 voix contre 10 et 3 abstentions, à soutenir ce projet de manière claire.

La commission est convaincue qu'il est possible de mettre en oeuvre la réforme proposée et que la question de la représentation linguistique, en particulier vis-à-vis de la Suisse italienne, est aujourd'hui un facteur essentiel de notre cohésion nationale.

Quant aux propositions individuelles, elles n'ont pas été traitées par la commission.