Engler Stefan · Ständerat · 2016-11-30

Wortprotokoll

Die am meisten kritisierten Schwierigkeiten aus der Einwanderung ergeben sich bekanntlich auf dem Arbeitsmarkt und bei den Sozialleistungen. Also haben die Massnahmen zur Umsetzung von Artikel 121a der Bundesverfassung auch dort anzusetzen, wo der Problemdruck am höchsten ist. Mittlerweile hat sich auch gezeigt, dass nicht nur Arbeitskräfte auf mittlerem und hohem Qualifikationsniveau zuwandern. Nebst den sich aus der Freizügigkeit ergebenden Chancen für unsere Volkswirtschaft und für unseren Wohlstand gilt es auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass Arbeitskräfte aus dem EU-Raum inländische Arbeitnehmende verdrängen. Die neueste Studie des Amtes für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich, in der "NZZ" von gestern nachzulesen, lässt den Schluss zu, dass der weitaus grösste Teil der Arbeitsmigration in die Schweiz den inländischen Arbeitsmarkt konkurrenziert. Die Angst also von vielen, den Arbeitsplatz zu verlieren, sollten wir ernst genug nehmen.

Ich halte es aber für richtig, wenn wir zur Problemlösung auf ein dreistufiges Modell zurückgreifen. In der ersten Stufe geht es um verstärkte und überwachte Massnahmen, um das inländische Potenzial an Arbeitskräften auszuschöpfen, etwa durch die Förderung der Bildung und der beruflichen Weiterbildung in den Mangelberufen. Es geht aber auch um die Förderung von Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Beruf und Familie und um die höhere Aufmerksamkeit für das spezifische Problem älterer Arbeitnehmender. In der zweiten Stufe geht es dann um Massnahmen auf dem Arbeitsmarkt [PAGE 929] wie die Meldepflicht für offene Stellen. Die Voraussetzungen an die Massnahmen dieser beiden ersten Stufen sollten vor allem zwei Bedingungen erfüllen: Sie sollen das Personenfreizügigkeitsabkommen nicht ritzen und müssen wirtschafts- und ordnungspolitisch sinnvoll sein und eine wenn auch nur minimale Wirkung versprechen. So gilt es, einen Weg zu finden, mit dem am Prinzip der Personenfreizügigkeit festgehalten werden kann, gleichzeitig aber in der dritten Stufe ein Schutzmechanismus vorgesehen wird, der in aussergewöhnlichen Situationen aktiviert werden kann. Darin liegt gerade der Charme der Variante der Minderheit I.

Wir vergessen gerne, dass wir auf der Fahne auch noch ein bundesrätliches Modell haben. Bei diesem Modell, auf das sich die Variante der Minderheit I (Bischof) weitestgehend abstützt, geht es um Schwellenwerte, Indikatoren oder Abhilfemassnahmen. Wann eine aussergewöhnliche Situation eintritt und aussergewöhnliche Massnahmen erforderlich sind, hängt davon ab, wie wir die Schwellenwerte definieren und auf welche Indikatoren wir abstellen. An sich müssten diese Indikatoren in der politischen Diskussion eine weit grössere Beachtung finden als etwa die Sorge, wie die EU nur schon auf die Ankündigung möglicher Beschränkungsmassnahmen reagieren könnte. Es ist, wenn es dazu kommt, Aufgabe der Diplomatie, unseren Standpunkt gegenüber den Vertragsparteien zu erklären und die vertraglichen und politischen Möglichkeiten der Schlichtung von Konflikten zum Vorteil der Schweiz zu nutzen. Die Schweiz muss von der EU-Verwaltung und den europäischen Ländern nicht geliebt werden. Es genügt, wenn man uns achtet.

Zu den von Kollege Philipp Müller beanstandeten Schwellenwerten: Ja, diese sollen leicht und objektiv bestimmbar sein. Unser Vorschlag besteht darin, die Entwicklung der Löhne und der Arbeitslosigkeit in den Kantonen und in den Berufsgruppen, aber auch die Einwanderung als Kriterien zu verwenden. Alle drei Kriterien sind relevant, für alle gibt es bereits Statistiken, alle drei sind objektiv und nachvollziehbar. Der Schwellenwert würde immer dann als überschritten betrachtet, wenn er klar über dem Durchschnitt des Kriteriums liegt. Es wären also nur jene Regionen und Berufsgruppen oder Berufstätigkeiten von Abhilfemassnahmen betroffen, die im Vergleich zu anderen Schweizer Regionen überdurchschnittlich negative Entwicklungen hätten. Dies würde es erlauben, auch gegenüber der EU zu argumentieren, dass die Massnahmen im Zusammenhang mit dem Inländervorrang zielgerichtet und nicht flächendeckend seien.

Von der Meldepflicht für offene Stellen erwarte ich ehrlich gesagt nicht wirklich erhebliche Effekte. Deshalb muss die Meldepflicht so angelegt sein, dass sie einen minimalen Anreiz dafür schafft, dass Arbeitgeber die Einstellung von Inländern bevorzugen, gleichzeitig aber der Aufwand für die Unternehmungen und die Arbeitsämter gerechtfertigt werden kann. Das spricht dafür, das Meldeverfahren zielgerichtet, schlank, problem-, berufsgruppen- und gebietsbezogen sowie zeitlich beschränkt nur dort hochzufahren, wo die Einwanderung auch wirklich Probleme schafft. Dabei müssen wir auf kantonaler Ebene die Anforderungen an das Meldeverfahren oder die Schutzklausel weniger restriktiv anwenden, als wenn die Massnahmen im Zusammenhang mit dem Inländervorrang für das ganze Land verhängt würden.

Eine auf die Kantone fokussierte Umsetzung liesse es ausserdem zu, dass vom Inländervorrang einzig jene Kantone betroffen wären, die im Vergleich mit den anderen Kantonen eine überdurchschnittliche Migration aufweisen und die überdurchschnittliche Schwierigkeiten in den Bereichen Entwicklung der Arbeitslosigkeit oder Löhne haben. Diese Indikatoren liessen sich erweitern, etwa mit der Gesamtsumme der an Ausländer ausgerichteten Sozialhilfe oder mit dem Grad der Arbeitslosigkeit von über 50-Jährigen.

Ein Wort noch zu den Vorbehalten betreffend Abhilfemassnahmen - ohne dass ich das Konzept nochmals erläutern würde, der Sprecher der Minderheit I hat das bereits ausführlich gemacht -: Der Nationalrat und die Minderheit I sehen im Gegensatz zur Mehrheit unserer Kommission solche Abhilfemassnahmen für aussergewöhnliche Situationen vor, den Nationalrat hat dann aber der Mut zu einer konsequenten Anwendung verlassen, als er bereit war, dann von den Abhilfemassnahmen Abstand zu nehmen, wenn der Gemischte Ausschuss solche ablehnen würde. Das hiesse nichts anderes, als sich einem Veto zu beugen, und zwar nicht einem Veto der EU-Politik, sondern hier sogar einem Veto der EU-Verwaltung.

An derselben Krankheit leidet die Notausgangsbestimmung der Kommissionsmehrheit in Artikel 21a Absatz 8, wenn sie nämlich die Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz als Grundvoraussetzung für zusätzliche Massnahmen vorschreibt. Jede ausserordentliche Massnahme, die gestützt auf Artikel 14 Absatz 2 des Freizügigkeitsabkommens von unserem Land beschlossen wird, widerspricht an und für sich den völkerrechtlichen Verträgen. Also müsste man nach der Lesart der Kommissionsmehrheit auf solche Massnahmen verzichten. Bei näherer Betrachtung erweist sich diese Bestimmung als gleich untauglich wie die Fassung des Nationalrates.

Abschliessend: Wir haben darüber zu entscheiden, ob wir als Gesetzgeber vom Wortlaut und von der Intention der Verfassungsbestimmung so weit abweichen wollen, dass wir als Folge davon gezwungen werden, später die Verfassung anzupassen, oder ob wir einen Weg wählen, der es uns ermöglicht, die Gesetzgebung so weit wie möglich mit der Verfassungsbestimmung in Einklang zu bringen. Mit der Wahl des Konzepts der Minderheit I erfüllen wir diese Vorgabe am besten, weil dieses Konzept nicht nur arbeitsmarktliche Massnahmen vorsieht, sondern auch die Entwicklung der Zuwanderung im Auge behält. Wenn Herr Kollege Föhn und auch Herr Kollege Minder unsere Verantwortung gegenüber der Verfassung betonen, so frage ich sie: Ist es nicht auch Ausdruck einer Gesamtverantwortung, der Bevölkerung zu sagen, dass beides gleichzeitig nicht zu haben ist? Eine wortgetreue Umsetzung der Verfassungsbestimmung und gleichzeitig das Freizügigkeitsabkommen und die bilateralen Verträge zu erhalten, das ist nicht zu haben. Konsequenterweise müssten die Vertreter der Minderheit II (Föhn) die Kündigung der bilateralen Verträge und mit eingeschlossen des Freizügigkeitsabkommens in Kauf nehmen oder sogar noch gleichzeitig verlangen. Die Verfassungsbestimmung geht aber nicht so weit, die Kündigung dieser Verträge direkt in Kauf nehmen zu wollen.

Mit meinem Antrag zu Artikel 17c Absatz 7 in der Version der Minderheit I will ich Sie dafür gewinnen, die Meldepflicht von administrativem Ballast zu befreien. Sowohl die Pflicht, Bewerbungsgespräche führen zu müssen, als auch die Pflicht, den Wahlentscheid zu begründen, sind Auflagen, die in einem krassen Missverhältnis zum erwarteten Nutzen stehen, solange für die Firmen - da hat Kollege Minder Recht - keine Anstellungspflicht besteht, was aber niemand wirklich will. Ob die Firma einen oder mehrere vom Arbeitsamt zurückgemeldete Bewerber zu einem Gespräch einlädt, soll der Firma überlassen sein. Ich verspreche mir von der Freiwilligkeit mehr als von einer verordneten Pflichtübung, die das Verhältnis zwischen Arbeitsamt und Firmen zum Nachteil der Stellensuchenden auf Dauer sogar noch belasten könnte. Mir scheint es deshalb erfolgversprechend zu sein, durch eine vertrauensvolle, nicht auf Zwang beruhende Zusammenarbeit die Sensibilität der Unternehmungen für die Einstellung von Inländern auf lange Sicht zu erhöhen. Dass die öffentliche Hand - es wurde das Beispiel des Kantons Genf genannt - dabei mit gutem Beispiel vorangehen soll und dort, wo kein Fachkräftemangel besteht, Inländern den Vorzug gibt, das würde ich an und für sich erwarten; dafür sollte keine Meldepflicht vonnöten sein.

Somit ersuche ich Sie, im Modell der Minderheit I (Bischof) zwar die Melde- und Zuweisungspflicht unter den genannten Voraussetzungen vorzusehen, auf ein obligatorisches Bewerbungsgespräch und auf die nichtjustiziablen Begründungen einer Ablehnung aber zu verzichten.

Ich bin überzeugt davon, dass das von der Minderheit I gewählte Modell ein guter Mittelweg ist, um die Anforderungen, die die Verfassung stellt - die Zuwanderung steuern zu können -, zu erfüllen, indem in aussergewöhnlichen Situationen entsprechende Abhilfemassnahmen getroffen werden können. Wenn wir von Abhilfemassnahmen sprechen, sprechen wir letztlich von Höchstzahlen. Abhilfemassnahmen [PAGE 930] sind als solche auch nicht ein neues Thema. Das Thema kannte man bereits im Rahmen der EU-Osterweiterung und der flankierenden Massnahmen Anfang der 2000er Jahre. Auch da war von Inländervorrang und von befristeten Zulassungsbeschränkungen die Rede. Wir erfinden also an sich nichts Neues. Es wäre unklug von uns, auf diese Möglichkeit zu verzichten, zumal uns das Freizügigkeitsabkommen selber in Artikel 14 Absatz 2 gestattet, für Situationen, in denen es zu sozialen Verwerfungen und zu Verwerfungen auf dem Arbeitsmarkt kommt, auch abkommenswidrige Massnahmen in Aussicht zu nehmen.