Dittli Josef · Ständerat · 2016-11-30

Wortprotokoll

Ich möchte mich zur Verfassungsmässigkeit der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative äussern. Für mich steht die Frage im Vordergrund, ob es rechtens ist, die Verfassung nicht wortgetreu umzusetzen. Wir haben heute eindrücklich von Herrn Ständerat Föhn gehört, es gebe diesbezüglich nicht viel zu interpretieren, man müsse nur das machen, was in der Verfassung stehe - eigenständige Steuerung der Zuwanderung, Höchstzahlen, Kontingente. Ja, es trifft zu: Weder der Beschluss des Nationalrates noch der Antrag der Mehrheit der Kommission, noch der Antrag der Minderheit I (Bischof) setzen den vom Volk beschlossenen Verfassungsartikel 121a wörtlich um. Wenn ich auch noch den Worten von Kollege Caroni Glauben schenke - und das tue ich -, dann ist auch das Konzept Föhn mit Blick auf Artikel 121a nicht vollumfänglich verfassungstauglich. Das ist die eine Seite der Medaille.

Es gibt aber eine Kehrseite, nämlich die Volksabstimmungen zu den Bilateralen. Diese möchte ich nun schon noch ein wenig näher beleuchten. Das Schweizervolk hat bereits vor dem 9. Februar 2014 mehrfach Stellung zum Freizügigkeitsabkommen und damit zu den bilateralen Verträgen zwischen der Schweiz und der EU genommen. Am 21. Mai 2000 wurden die bilateralen Verträge I vom Schweizervolk angenommen. Am 5. Juni 2005 wurde das Schengen/Dublin-Abkommen vom Schweizervolk angenommen. Am 25. September 2005 wurde die Vorlage über die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EG-Mitgliedstaaten vom Schweizervolk angenommen. Am 26. November 2006 wurde das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas vom Schweizervolk angenommen. Am 8. Februar 2009 wurde die Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf Bulgarien und Rumänien vom Schweizervolk angenommen. Wir haben also fünf vom Volk angenommene Abstimmungsvorlagen, die uns direkt oder indirekt zur Einhaltung der Personenfreizügigkeit und somit auch der Bilateralen verpflichten.

Diese fünf Volksabstimmungsergebnisse zum Freizügigkeitsabkommen stehen folglich dem Ergebnis der Abstimmung zur Masseneinwanderungs-Initiative gleichwertig gegenüber. Wir haben also grundsätzlich zwei vom Volk entschiedene Bestimmungen, nämlich die Verfassungsbestimmung der Masseneinwanderungs-Initiative und den Vertrag zum Freizügigkeitsabkommen. Wir wissen es: Diese beiden Bestimmungen vertragen sich nicht. Denn die wortgetreue Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative würde wohl oder übel zur Kündigung des Freizügigkeitsabkommens führen. Diese Kündigung des Freizügigkeitsabkommens wiederum würde aufgrund der Verknüpfung mit den Bilateralen I die Guillotineklausel auslösen. Somit wären die Bilateralen am Ende. Wollen wir das wirklich? Dies hätte für die Schweizer Wirtschaft katastrophale Auswirkungen. All jenen, die jetzt eine wortgetreue Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative fordern, sind diese fünf Volksabstimmungen über das Freizügigkeitsabkommen und damit über die Bilateralen offensichtlich egal.

Mit der Abstimmung über die Masseneinwanderungs-Initiative haben wir nicht nicht über eine Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens abgestimmt. Die Kündigung wurde von den Initianten auch nicht verlangt. Das Gegenteil ist der Fall. Denn das Initiativkomitee hat sich im offiziellen Abstimmungsbüchlein klar zu dieser Frage geäussert: "Die Initiative will dabei weder einen generellen Stopp der Zuwanderung, noch verlangt sie die Kündigung der bilateralen Abkommen mit der Europäischen Union." Die Initianten verlangten also ausdrücklich keinen Bruch mit dem geltenden Völkerrecht. Sonst hätten sie ja einfach festschreiben können, dass die neue Verfassungsbestimmung nach drei Jahren völkerrechtlichen Verträgen vorgeht. Doch genau das steht eben nicht in der Bundesverfassung.

Nun wissen wir in der Zwischenzeit, dass der Verfassungsartikel 121a nicht in Einklang gebracht werden kann mit dem Freizügigkeitsabkommen und damit mit den Bilateralen; wir haben also ein Dilemma. Doch wir wollen [PAGE 936] nicht die Fortsetzung der Bilateralen riskieren, die durch fünf Volksabstimmungen ebenso legitimiert sind, wie es die Masseneinwanderungs-Initiative nach der Abstimmung vom 9. Februar 2014 ist. Folglich geht es darum, zuerst eine Lösung zu finden, die die Bilateralen nicht gefährdet, aber den Volkswillen, der durch die Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative zum Ausdruck kam, trotzdem so weit als möglich umsetzt, auch wenn das zurzeit nicht sehr weit ist.

Der Antrag der Minderheit II (Föhn) verletzt das Freizügigkeitsabkommen und kommt deshalb nicht infrage. Der Antrag der Minderheit I (Bischof) riskiert mit dem Mittel der Abhilfemassnahmen ebenfalls den Bruch mit dem Freizügigkeitsabkommen. Die Vorlage des Nationalrates entspricht zwar dem Freizügigkeitsabkommen, reizt aber die Möglichkeiten nicht aus, um dem Volkswillen, der Masseneinwanderungs-Initiative, so weit als möglich zu entsprechen. Da ist noch Spielraum vorhanden. Deshalb muss die nationalrätliche Lösung verschärft werden.

Die Vorlage der Kommissionsmehrheit entspricht diesem Kriterium. Sie garantiert einerseits die Einhaltung der Bilateralen und verschärft andererseits die Lösung bis an die Grenze des Machbaren. Die von der Kommissionsmehrheit beantragten Verschärfungen sind also sinnvoll, notwendig und auch vom administrativen Aufwand her noch tragbar. Ja, der administrative Aufwand ist tragbar. Dies beweist das Genfer Modell, das heute funktioniert, akzeptiert ist, obwohl es eigentlich weiter geht als die Fassung der Kommissionsmehrheit.

Im Rahmen der Differenzbereinigung sind im Übrigen ja weitere Optimierungen möglich. Aber dazu ist eine klare Vorgabe des Ständerates notwendig. Schlagen wir also den Pflock ein, und stimmen wir der Vorlage der Kommissionsmehrheit zu.

Ich komme zurück auf meine einleitende Frage: Ist es rechtens, die Bundesverfassung nicht wortgetreu umzusetzen? Ja, es ist rechtens, die Masseneinwanderungs-Initiative vorläufig nicht wortgetreu umzusetzen, in der Annahme, dass die Bundesverfassung nachher angepasst wird.