Burkhalter Didier · Bundesrat · 2017-02-28

Wortprotokoll

Tout d'abord, je vous remercie de vos interventions, sur lesquelles je reviendrai, et de vos questions, auxquelles je répondrai, ainsi que du résultat très intéressant des travaux qui ont été faits en commission. Nous sommes dans une période qui, il faut bien le dire, est terriblement imprévisible, mais qui est tout aussi passionnante en termes de politique étrangère.

Vous avez parlé d'ombres, mais comme je suis un optimiste invétéré, je vous dirai qu'il y a l'ombre et la lumière. Les décisions prises par la communauté internationale, telles que l'Agenda 2030 ou l'accord sur le climat, apportent des lueurs à long terme dans la politique étrangère. Ce sont des éléments qui ont montré que la communauté internationale était encore capable de se mettre d'accord sur un certain nombre de choses; mais, à court terme, beaucoup d'inquiétude persiste.

S'il y a beaucoup d'inquiétude à court terme, cela signifie aussi - de nouveau un peu d'optimisme - qu'il y a beaucoup d'opportunités en termes de politique étrangère et tout spécialement pour la Suisse, pour la diplomatie en général, qu'elle soit discrète, quand elle doit l'être, ou publique, quand elle doit l'être. Il y a, à l'heure actuelle, des opportunités excellentes, mais qui changent très vite. Nous devons donc faire preuve d'une très grande souplesse, ce qui a été intégré dans notre stratégie de politique étrangère lorsque nous en avons parlé l'année passée. Nous n'envisagions pas alors à quel point cette souplesse devrait être utilisée.

A quoi doit-on faire face? A un ordre international libéral qui est remis en cause. Cet ordre n'est pas apparu par hasard: il est apparu à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, après le fracas de la guerre, après les souffrances humaines. C'est pour cela que la communauté internationale s'était mise d'accord sur un nouvel ordre international, sous l'impulsion forte des Etats-Unis. Aujourd'hui, un certain nombre de signaux qui remettent en cause cet ordre international viennent des Etats-Unis, en particulier de leur nouveau président, surtout durant la période précédant son élection. Il faudra donc maintenant beaucoup discuter et négocier sur bien des points, en raison des débats ouverts par les Etats-Unis en particulier, mais pas uniquement pour cette raison.

Le multilatéralisme est de plus en plus contesté. Le monde est multipolaire - on l'a dit x fois - et plusieurs grandes puissances souhaitent maintenant être les garantes militaires et les garantes économiques du nouvel ordre international, de la nouvelle sécurité mondiale. Or, c'est précisément dans ces moments où il y a tant de défis - tels que la migration forcée ou le terrorisme - que nous aurions besoin d'un accord international, d'une action commune.

Et puis on constate le fait que le respect du droit international s'érode, que les espaces pour la société civile et pour la démocratie se contractent, et que le monde est marqué par de nombreuses crises et de nombreux conflits impliquant de multiples acteurs souvent non étatiques. Par conséquent, ces conflits sont beaucoup plus difficiles à résoudre et il est beaucoup plus difficile de trouver des solutions politiques durables. Tout cela se passe en effet au Sud et à l'Est de l'Europe, en particulier - pas seulement mais en particulier -, et c'est pour cela que nous y avons accordé le plus d'importance dans le chapitre spécifique de ce rapport. Nous en sommes tout près, autrement dit; l'Europe et la Suisse, en particulier, se trouvent à proximité de ces zones à problèmes, de ces zones de conflits et de crises à répétition.

Alors, que fait-on? Vous en avez parlé et je ne vais pas entrer dans les détails, mais voici quelques éléments. Nous utilisons toute la stratégie de politique extérieure mise en place en 2012 déjà, mais revue l'année passée. Nous visons donc la stabilisation des relations étroites que nous voulons avoir avec l'Union européenne - il s'agit donc de la voie bilatérale sur laquelle je reviendrai plus dans le détail, compte tenu de vos interventions. Nous visons l'approfondissement - ce qui constitue un élément un peu nouveau de la stratégie actuelle -, la révision, en quelque sorte, et l'intensification des partenariats avec des acteurs globaux durant ces quatre prochaines années, ce qui correspond à la fin de cette législature. Nous visons également le renforcement de notre action pour la paix, pour la sécurité et pour le développement durable et le renforcement de notre combat contre la pauvreté et pour la prospérité.

Pour mettre en oeuvre cette stratégie, nous nous baserons sur les éléments présentés dans le message sur la coopération internationale 2017-2020, que vous avez accepté l'année passée. Aujourd'hui, il faut se tenir à ce message et aux lignes que vous avez vous-mêmes fixées. Il faut se tenir aux moyens prévus dans ce cadre, parce que si nous voulons agir sur place pour réduire les problèmes qui pourraient, en quelque sorte, gagner notre pays, eh bien, il faut disposer de ces moyens, en particulier dans l'arc de crise à l'Est et au Sud de l'Europe, dans les pays du Proche et du Moyen-Orient, en Afrique du Nord, dans la Corne de l'Afrique, au Sahel et dans la région du lac Tchad.

Nous mobilisons et nous coordonnons toutes les activités. Il y a maintenant une intégration beaucoup plus grande de toutes les activités de politique étrangère, de la promotion civile de la paix à l'aide humanitaire, en passant par la coopération au développement, ou la défense de l'Etat de droit, la protection des minorités vulnérables et la promotion des droits de l'homme.

Vous avez parlé de la migration. C'est un thème fondamental et prioritaire depuis un certain temps, et il figure en bonne place dans ce rapport.

Quelques mots au sujet de l'arc de crise. Plusieurs d'entre vous ont parlé de la Syrie mais, de manière générale, s'agissant de la crise du Proche-Orient et du Moyen-Orient, pour ne citer qu'un seul chiffre, ce sont 1,5 million d'enfants qui ont été déplacés et qui sont réfugiés dans les pays voisins de la Syrie. Ce sont donc 1,5 million d'enfants dont le destin pourra être positif ou négatif, selon les perspectives qu'on leur offrira. Et cela implique un effort énorme, qui va bien au-delà de l'humanitaire. Je vous l'ai dit à plusieurs reprises, on est clairement dans de "l'humanitaire plus" ou dans de l'aide au développement, en particulier pour la Jordanie et pour le Liban. Ce sont des pays qu'il faut aider dans le domaine de l'éducation tout spécialement, mais aussi dans le domaine de l'eau, par exemple. Et nous devons poursuivre les efforts pour soutenir l'ONU dans son travail de médiation. C'est ce que nous faisons actuellement à Genève, mais avec beaucoup de difficultés.

En Afrique du Nord, c'est en particulier le partenariat migratoire avec la Tunisie qui se développe, mais c'est aussi la volonté de faire plus en Libye. Mais, dans ce dernier pays, la situation est extrêmement difficile, parce qu'il y a vraiment peu de structures étatiques subsistantes. Actuellement, l'ensemble du territoire est largement à la merci des seigneurs de la guerre et beaucoup moins sous le contrôle des structures étatiques.

Dans la Corne de l'Afrique, on poursuit nos programmes, en particulier au Kenya, mais aussi au Soudan et en Somalie. Vous avez vu les drames actuels, la famine dans toute cette région; cela a eu comme conséquence que nous sommes intervenus plus activement que prévu. Et puis il y a l'Erythrée, où les choses bougent un peu. Notre équipe de la DDC était sur place en début d'année pour les projets exploratoires qui vont maintenant être mis en oeuvre. Il y a aussi eu un [PAGE 26] premier round de négociations pour le dialogue avec l'Erythrée; un deuxième est prévu en mars. Cela avance. On ne peut pas encore tirer de bilan; on verra si cela marche comme nous le souhaitons. Je vous rappelle l'idée: il s'agit vraiment de procéder étape par étape, tout simplement, "step by step". Chacun fait des progrès; chacun fait des signes, mais il faut vraiment que, des deux côtés, les choses avancent progressivement.

Nous nous attelons à la mise en place du modèle de la conditionnalité stratégique dans tous les domaines; cela a été présenté dans le message, et, là aussi, il faut s'y tenir. Avec le Mali, par exemple, nous avons élaboré un document stratégique au niveau ministériel, qui définit les intérêts à mettre en lien dans le cadre de la relation générale.

Concernant les principaux axes de la stratégie 2016-2019, je reviens sur la thématique des relations entre la Suisse et l'Union européenne. Je ne vais pas vous présenter ce qui en est dit dans le rapport, mais plutôt la situation actuelle. On pourrait imaginer que le moment est favorable pour promouvoir une stabilisation positive, dirai-je. Par stabilisation, je ne veux pas dire que les choses ne bougent plus, au contraire, cela signifie que la relation Suisse-UE se remet à évoluer de manière positive et constructive, sans blocages ni entraves, qui finissent par stopper la machine des relations entre la Suisse et l'UE. Pourquoi? D'abord, parce qu'il y a un intérêt mutuel très fort à plus de stabilité, plus de sécurité, plus de prospérité sur le continent. C'est un fait et ce message commence peu à peu à passer: avec tous les problèmes qu'il y a dans le monde, la relation Suisse-UE est en fait une relation qui pourrait être très forte et très utile. C'est tout simple, mais il faut le réaffirmer constamment.

Vous parliez de processus, Madame Keller-Sutter, et je crois que c'est tout à fait juste. Il y a un processus en Suisse et un processus dans l'UE sur cette question de la normalisation ou de la stabilisation de la relation entre la Suisse et l'UE. C'est dans ce cadre que se pose la question d'une éventuelle nouvelle contribution à la cohésion. Il y a eu un ou deux articles de presse ce week-end qui étaient intéressants, mais pour lesquels je n'ai pas été consulté; je vous remercie donc de me poser une question sur ce sujet - cela me changera, en l'occurrence. (Hilarité) Ce qui a été écrit est partiellement juste et partiellement faux, mais c'est un peu secondaire. Ce que je souhaite, c'est vous informer et je suis content de pouvoir le faire ce matin.

Pour ce qui concerne le dossier de la contribution à la cohésion, le Conseil fédéral en est saisi. Il l'a examiné la semaine dernière, et il est abordé dans le cadre d'une appréciation de l'ensemble des dossiers en cours entre la Suisse et l'UE. Cet ensemble représente une quinzaine de dossiers dits de coopération, dont certains ont recommencé à avancer. D'autres dossiers très importants concernent des adaptations ou des développements d'accords existants d'accès au marché; il ne s'agit donc pas de nouveaux accords. C'est fondamental pour la voie bilatérale: sans adaptation des accords existants, la voie bilatérale s'effriterait progressivement. Il faut vraiment être très attentif sur ce plan. Il y a de nouveaux accords prévus - pas une immense quantité, mais il y en a et vous les connaissez -, qui peuvent être intéressants.

Il y a des dossiers financiers, qui sont en fait liés à la coopération ou à l'accès au marché. Et il y a les questions de la nouvelle contribution à la cohésion et de l'accord institutionnel pour le développement de la voie bilatérale.

Le Conseil fédéral analyse donc régulièrement l'évolution de la situation dans l'ensemble de ces dossiers. Il l'a fait la semaine dernière et la séance s'est bien passée, contrairement à ce qui a été écrit. Donc, pour une fois qu'elle se passe bien, j'étais un peu surpris qu'on écrive cela. Evidemment, les discussions sur le dossier européen sont souvent assez difficiles, je ne vous le cacherai pas, mais c'est normal, nous avons des points de vue différents. En l'occurrence, la séance du Conseil fédéral s'est bien passée. Il n'est pas divisé et il a accepté la proposition des deux départements concernés par cette contribution, le Département fédéral des affaires étrangères et le Département de l'économie, de la formation et de la recherche, de poursuivre les préparatifs d'une nouvelle contribution éventuelle, afin d'être prêt à la soumettre au Parlement le moment venu, si cela devait être souhaité et souhaitable. Cela peut se faire sur la base de la loi qui a été votée par ce même Parlement en septembre dernier, et dont le délai référendaire est maintenant dépassé sans qu'aucun référendum ait été déposé.

Sur le fond, la contribution est une mesure autonome de la Suisse, c'est un point fondamental. Le Conseil fédéral pense qu'il est important que la Suisse s'assure une certaine sécurité et ait confiance en elle. Nous décidons nous-mêmes des mesures à prendre pour augmenter la sécurité et la prospérité de ce continent, et donc aussi de la Suisse. La contribution s'inscrit donc dans cette perspective. La Suisse a un accès au marché intérieur; cela compte dans ce dossier sur l'analyse de la contribution à la cohésion. Mais cette mesure doit évidemment aussi s'inscrire dans un climat positif et constructif avec l'Union européenne, avec les pays membres et tout spécialement avec ceux qui sont concernés au premier chef par une telle contribution, en particulier les pays de l'Est.

Le Conseil fédéral attend clairement des avancées de la part de l'Union européenne, non seulement des signaux mais aussi des faits concrets, pour que l'on avance clairement sur l'ensemble des dossiers qui ont été freinés, parfois bloqués, après la votation de 2014. C'est un élément essentiel et c'est le coeur du processus. C'est dans ce cadre que le Conseil fédéral décidera si et quand il pressera sur le bouton, si et quand le dossier ira au Parlement.

J'ajouterai que le Conseil fédéral voit vraiment cela comme un processus en cours, qu'il est en contact étroit, en particulier avec le Service européen pour l'action extérieure et que, dans ce cadre, il a déjà eu un certain nombre de signes. Mais cela ne suffit pas. Je le répète, nous voulons des actes concrets; nous voulons voir les dossiers avancer. C'est pourquoi le processus fait l'objet d'une analyse régulière au Conseil fédéral et, contrairement à ce qui a été écrit dans la presse - et on aurait pu le corriger si on nous l'avait demandé -, ce n'est pas prévu pour cette semaine. La prochaine réunion à ce sujet n'aura pas lieu cette semaine. Ne vous attendez donc pas à de nouvelles décisions, même si elles paraissent dans les journaux, sur ce sujet, cette semaine. Nous allons régulièrement faire le point, mais la prochaine réunion à ce sujet n'aura pas lieu cette semaine.

Voilà où nous en sommes. Nous pensons que l'Union européenne aurait tout intérêt à donner ce signal constructif et à avancer concrètement sur les dossiers de coopération et d'amélioration des accords existants de l'accès au marché. Cela permettrait à la Suisse de poursuivre également ses activités et cela remettrait la relation Suisse-Union européenne dans un tout autre contexte. C'est ainsi que se décidera la suite, par exemple en termes de contributions ou d'autres dossiers encore. Voilà pour ce qui est de la Suisse et de l'Union européenne.

Pour ce qui est de la Suisse et du Royaume-Uni, j'insisterai sur le fait que le dossier avance là aussi. Le dossier Suisse-Royaume-Uni fait l'objet d'une stratégie, que nous avons intitulée "Mind the gap", pour éviter tout décalage entre le moment où le Royaume-Uni sortira de l'Union européenne et le moment où nous mettrons en place un nouveau régime de relations entre la Suisse et le Royaume-Uni. Les contacts exploratoires ont lieu; les discussions et les informations se font régulièrement avec les commissions parlementaires, mais le moment de la négociation formelle n'est pas encore arrivé, pour la bonne et simple raison que le Royaume-Uni est encore membre de l'Union européenne et ne peut pas négocier avec des pays tiers actuellement, en particulier des accords commerciaux. Mais c'est un point qui devra être réglé très vite par le Royaume-Uni et l'Union européenne, au début de la négociation sur la sortie, qui est une partie de la négociation. On peut espérer assez clairement qu'une solution pragmatique soit trouvée entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, pour permettre l'entrée en négociation formelle du Royaume-Uni avec des pays tiers. Nous nous sommes préparés en vue de ce moment, avec tous les offices concernés. Des discussions exploratoires ont lieu et nous pourrons donc, le moment venu, passer aux négociations formelles, [PAGE 27] éventuellement même aux mandats qui devront être discutés au sein des Commissions de politique extérieure.

J'aimerais aussi insister sur les liens très étroits que nous entretenons avec nos voisins. Actuellement, l'Allemagne préside le G20 et nous a demandé de participer au "finance track", comme nous avions pu le faire lors de la présidence chinoise.

Avec la France, l'accord sur l'aéroport de Bâle-Mulhouse est en très bonne voie. Pour ce qui est de la Suisse, tout est maintenant réglé, puisque le dernier point ouvert était l'exception, à accorder par l'UE, de la TVA appliquée dans le secteur suisse. L'exception a été accordée par l'UE, ce qui est un acte clair en faveur des relations entre nos deux pays. Par conséquent, de notre côté, tout est clair. Du côté français, on espère pouvoir signer l'accord avant la période électorale.

L'Italie a ratifié l'accord de coopération policière et douanière, ce qui est très important pour les relations avec le Tessin. Nous collaborons étroitement avec tous nos voisins sur la question de la sécurité européenne, notamment dans le cadre de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe. Après la Suisse, c'est l'Allemagne qui a présidé cette organisation, l'Autriche la préside actuellement et l'Italie la présidera l'année prochaine. A peu près tous nos voisins s'intéressent donc à cette organisation, ce qui est, à mon avis, un très bon signe.

Les partenariats avec les acteurs mondiaux, comme je vous l'ai dit, sont des éléments essentiels de la législature. Cela prend encore une tournure beaucoup plus importante, compte tenu du contexte international dont on a parlé. Concernant les Etats-Unis, tout d'abord, c'est une période vraiment particulière avec un risque réel de rupture de la politique étrangère. Il faudrait qu'elle se stabilise, les signaux étant parfois un peu contradictoires, entre "tweets" et discours, la situation est maintenant très ouverte. L'impact de cette situation est mondial et aussi bilatéral, on l'a vu avec le décret sur l'immigration, qui, d'un jour à l'autre, a concerné des dizaines de milliers de personnes ayant une double nationalité en Suisse. Cette situation a également des impacts sur l'application de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, en particulier du protocole additionnel, qui a aussi été signé par les Etats-Unis.

Vous avez aussi évoqué les relations commerciales, qui sont fondamentales. Nous visons le maintien et le renforcement des conditions-cadres pour les relations économiques qui sont dans l'intérêt mutuel des Etats-Unis et de la Suisse, et cela également en termes d'innovation. Nous jouons également la carte du partenariat assez étroit que nous avons avec les Etats-Unis dans les domaines tels que la paix et la sécurité, les bons offices, la médiation, la prévention de l'extrémisme violent, l'humanitaire et lors de mandats de protection des intérêts - je pense en particulier au dossier iranien.

Avec la Russie, nous menons et nous maintenons un dialogue régulier et dense dans toutes les situations, comme nous l'avons fait lorsqu'il y a eu, à notre sens, violation du droit international dans le cas de la Crimée et que nous avons maintenu et même développé le dialogue. Ces positions clairement exprimées n'ont pas posé de problème, au contraire, pour le développement de la relation avec nos collègues russes, notamment au sein de l'OSCE.

Avec les autorités turques, nous veillons à développer un dialogue direct, assez franc et régulier, pour présenter clairement nos positions. Nous voulons aussi être à même de pouvoir, le cas échéant, proposer les bons offices de la Suisse si cela devait être un jour jugé nécessaire, ce qui n'est pas encore le cas aujourd'hui.

Avec la Chine, les relations se développent de manière extrêmement dynamique. Nous menons plus de vingt dialogues sectoriels avec elle. Deux nouveaux dialogues ont été lancés en 2016, dont un sur la coopération au sein de l'ONU, ce qui aurait été impensable il y a quelques années. Cela montre à quel point les choses évoluent, à quel point le multilatéralisme est souhaité par la Chine. Même si nous avons des points de vue parfois très divergents, cela démontre que nous pouvons essayer de dialoguer directement.

En ce qui concerne le développement avec d'autres pays et régions prioritaires, je dirai très brièvement que nous nous concentrons sur des pays du G-20. Je pense en particulier à l'Argentine et au Canada, mais aussi à des pays comme Singapour, l'Iran, avec lequel nous avons développé une feuille de route des relations bilatérales, ou le Nigeria. En ce qui concerne les organisations régionales prioritaires, il y a l'ASEAN (Association des nations d'Asie du Sud-Est), dans laquelle la Suisse a été admise comme partenaire de dialogue sectoriel depuis 2017, et l'Union africaine, avec laquelle nous avons signé une déclaration d'intention sur le développement de la coopération dans le domaine de la paix et de la sécurité. Dans ce domaine précis, je ne reviens pas sur la crise syrienne, dont j'ai déjà parlé, et à propos de laquelle vous connaissez nos activités. J'attire en revanche votre attention sur la demande croissante en matière de bons offices et de médiation. Comme nous recevons beaucoup de demandes, nous cherchons à augmenter nos capacités dans le cadre des moyens mis à disposition. Il est important de pouvoir les conserver.

Nous soutenons également la formation de la nouvelle génération de médiateurs internationaux avec un master unique au monde, qui va débuter cette année à l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich.

Au sujet de la gouvernance de la mondialisation, que vous avez abordée, nous pensons qu'il est précisément important d'aller à contre-courant actuellement. Il faut soutenir les organisations multilatérales et s'y engager, même si ces moulins ne fonctionnent pas toujours assez vite ni assez bien. Il faut renforcer les organisations multilatérales; nos deux priorités sont clairement l'OSCE et l'ONU, mais nous en avons d'autres, aussi importantes, comme le Conseil de l'Europe. Nous cherchons à prendre davantage de responsabilités à l'OSCE, avec la candidature de la Suisse au secrétariat général, et surtout par le développement d'un dialogue structuré sur la sécurité européenne, qui touche des problèmes très concrets, comme la relance du contrôle des armements conventionnels.

A l'ONU, nous nous sommes engagés pour un renforcement de la prévention des conflits. Sans entrer dans les détails, j'ai constaté hier, à l'ouverture de la session du Conseil des droits de l'homme, qu'il n'y avait jamais eu autant d'intérêt politique pour le Conseil des droits de l'homme: plus de 100 représentants de la politique, ministres ou vice-ministres, étaient présents hier à Genève. Dans cette période de tensions, de remise en cause, il y a beaucoup d'opportunités à Genève aussi, et nous devons prendre cette responsabilité.

J'aimerais ajouter un dernier mot sur l'aide humanitaire et, je tiens d'abord à exprimer ici tout notre respect pour le travail des humanitaires en général dans le monde, travail qui est très difficile actuellement. Je tiens également à souligner le rôle spécial de la Suisse, impartial, avec, notamment, des convois humanitaires à l'Est de l'Ukraine et les ambulances suisses qui ont été mises à la disposition du Croissant-Rouge syrien lors de l'évacuation d'Alep. Il est important de poursuivre notre initiative internationale pour un meilleur respect du droit international humanitaire. Quand on voit ce qui se passe, récemment encore - le bombardement d'hôpitaux, des humanitaires du CICR pris pour cible -, on voit à quel point cette initiative est importante.

Cette année, nous avons dû intervenir très tôt en utilisant les réserves de l'aide humanitaire, essentiellement dans la Corne de l'Afrique. Nous avons déjà utilisé plus de la moitié des réserves alors qu'on est à peine à la fin du deuxième mois de l'année. On ne peut donc pas écarter la nécessité de crédits complémentaires dans le domaine de l'aide humanitaire; mais on verra évidemment cela dans le courant de l'année.