Hess Hans · Ständerat · 2002-03-12

Wortprotokoll

Seit 1997 begleiten die Sicherheitspolitischen Kommissionen den Prozess der Armeereform. Eine erste Anhörung fand schon Anfang 1997 statt. Schon damals waren einige Schwachpunkte der "Armee 95" ersichtlich; man wusste, dass eine weitere Reform nötig war. Die Kommissionen der Räte liessen sich regelmässig über den Stand der Arbeiten orientieren. Eine detaillierte Liste über diese Anhörungen und Arbeiten wird Ihnen noch ausgeteilt. Die Kommissionen begleiteten die Konzeption des Sicherheitspolitischen Berichtes 2000, der vom Bundesrat am 7. Juni 1999 verabschiedet wurde. Beide Räte haben in der Folge in zustimmendem Sinne vom Bericht Kenntnis genommen. Die Sicherheitspolitischen Kommissionen liessen sich über die politischen Leitlinien des Bundesrates zur Armeereform orientieren. Sie befassten sich in der Vorphase mit dem Entwurf des Armeeleitbildes.

Im Sommer 2001 bildete unsere Sicherheitspolitische Kommission zwei Subkommissionen, die sich mit dem Entwurf des Armeeleitbildes befassten. Die Ergebnisse wurden dem Vorsteher des VBS, Herrn Bundesrat Samuel Schmid, mit Brief vom 10. Juli 2001 mitgeteilt. Am 24. Oktober 2001 verabschiedete der Bundesrat das Armeeleitbild sowie die Botschaft zur Revision der Militärgesetzgebung. Unsere Sicherheitspolitische Kommission nahm die Arbeit am 22. November 2001 auf und schloss sie am 28. Februar dieses Jahres ab. Dazu waren insgesamt sechs Sitzungen, mit acht Sitzungstagen, nötig.

Am 16. Januar 2002 führte unsere Kommission eine breite Anhörung zum Thema der Armeereform durch. Zu diesem Zweck lud sie folgende Experten ein: Einen Vertreter der Wirtschaft, einen Spezialisten in Führungsstrukturen, Vertreter der Kantone, zwei Milizoffiziere im Grad von Oberst im Generalstab, zwei junge Offiziere im Grad von Oberleutnant, Vertreter der Schweizerischen Offiziersgesellschaft und Vertreter der Schweizerischen Unteroffiziersvereinigung.

Die Sicherheitspolitische Kommission hat das Armeeleitbild an ihren Sitzungen vom 31. Januar, vom 1. Februar sowie vom 6. Februar 2002 materiell behandelt. Unter der Bezeichnung "Armee XXI" ist ein tief greifender Umbau unseres Wehrwesens in Angriff genommen worden. Damit wird die Fähigkeit der Armee sichergestellt, einen wesentlichen Beitrag zur Sicherheit der Schweiz, zum Schutze ihrer Bevölkerung und zur Stabilität ihres strategischen Umfeldes zu leisten. Die Kommission ist der Meinung, dass eine Armeereform nötig ist, weil diese Aufträge mit der bestehenden Armee nicht mehr optimal erfüllt werden können. Sie begrüsst das Prinzip einer modernen, modular aufgebauten und flexiblen, auf die heutigen wie auch auf die zukünftigen Herausforderungen zugeschnittenen Armee. Die Reform muss nach Auffassung der Kommission dazu führen, dass das Ausbildungsniveau, das seit der Einführung der "Armee 95" gesunken ist, wieder steigt. Bestandesmässig wird die Armee von 360 000 Mann auf 120 000 Mann reduziert. Der zentrale Auftrag unserer Armee bleibt die Verteidigung des Landes gegen militärische Bedrohungen. Bestimmend für die Armeereform ist die Entwicklung der sicherheitspolitischen Lage: Wenn sich die militärischen Herausforderungen ändern, muss auch unsere Antwort darauf, die Armee, angepasst werden können, damit sie ein wirksames Instrument zur Gewährleistung der Sicherheit bleibt.

Auch wenn die Armee vor allem aufgrund sicherheitspolitischer Überlegungen reformiert wird, sind weitere Aspekte zu berücksichtigen. Die Armee wird auf den Wandel unserer Gesellschaft abgestimmt, und sie muss im Rahmen der zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel realisiert werden können sowie den demographischen Rahmenbedingungen entsprechen.

Die Kommission ist auch überzeugt, dass die Armee die gesellschaftliche Akzeptanz braucht und finden muss. Der Schritt zur "Armee XXI" ist ein Riesenschritt, was Strukturen und Verständnis anbelangt. Die neuen Strukturen müssen der Bevölkerung auch verständlich gemacht und von ihr getragen werden. Die Armee braucht die Zustimmung des Volkes. Eine Armee, insbesondere eine Milizarmee, ohne lokale Verankerung verliert ihre Unterstützung. Die "Armee 95" ist vermutlich nicht zuletzt an der fehlenden Akzeptanz in der Bevölkerung gescheitert.

Die "Armee XXI" basiert auf dem Sicherheitspolitischen Bericht 2000 und stützt sich auf die Bundesverfassung vom 18. April 1999. In Artikel 58 Bundesverfassung ist das Milizprinzip ausdrücklich verankert. Die Kommission ist der Überzeugung, dass auch mit der "Armee XXI" dieses Prinzip eingehalten wird, dies auch, wenn eine gewisse Professionalisierung der Ausbildung vorgesehen ist. In Artikel 59 Absätze 1 und 2 Bundesverfassung ist festgehalten: "Jeder Schweizer ist verpflichtet, Militärdienst zu leisten. Das Gesetz sieht einen zivilen Ersatzdienst vor. Für Schweizerinnen [PAGE 98] ist der Militärdienst freiwillig." Die in der Verfassung festgehaltene Pflicht, Militärdienst zu leisten, lässt eine freie Wahl zwischen Militärdienst und anderen Formen des Dienstes zugunsten der Allgemeinheit nicht zu. Die Bundesverfassung äussert sich hingegen weder zur Dauer noch zur Art des Militärdienstes. Diese wichtigen Recht setzenden Bestimmungen sind gemäss Artikel 164 Bundesverfassung im Gesetz zu regeln.

Die Kommission befasste sich mit Bezug auf die Verfassungsmässigkeit besonders mit der Frage der Neutralität, dem Verhältnis von Berufsarmee und Miliz und der Aufhebung der kantonalen Truppen.

Zur Frage der Neutralität: Das Armeeleitbild sagt klar, dass die Schweiz an der dauernden und bewaffneten Neutralität als Instrument der Aussen- und Sicherheitspolitik festhält. Das besagt, dass sich die Schweiz nicht an Kriegen zwischen anderen Staaten beteiligt und sich der einseitigen militärischen Unterstützung einer Partei bei solchen Konflikten enthält. Der Status der dauernden Neutralität verbietet auch, in Friedenszeiten einem Bündnis zur kollektiven Verteidigung beizutreten. Die Mitwirkung der Schweiz in der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, in der Partnerschaft für den Frieden und im Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat sowie in der Uno ist hingegen mit der "Armee XXI" unbedenklich, weil sie keine Beistandspflicht für den Kriegsfall enthält und auch keine entsprechende Vorwirkung entfaltet. Neutralitätsrechtlich unproblematisch ist auch die Beteiligung an internationalen Operationen zur Friedensunterstützung und Krisenbewältigung, sofern diese auf der Grundlage eines Mandates der Uno und der OSZE erfolgen.

Weiter ist auch eine verteidigungsbezogene Ausbildungszusammenarbeit mit anderen Staaten vollständig mit der Neutralität vereinbar, solange die Partner nicht in bewaffnete Konflikte involviert sind und die Ausbildungszusammenarbeit nicht zu Beistandsverpflichtungen führt oder Abhängigkeiten schafft, welche die Einhaltung der Neutralitätspflichten im Kriegsfall verunmöglichen würden.

Unsere Kommission hat auch die Frage einer Berufsarmee geprüft. Ihrer Meinung nach soll eine solche Idee nicht realisiert werden, und zwar schwergewichtig aus folgenden Gründen: Die Kommission kann sich aufgrund der Kultur und Tradition unseres Landes nicht vorstellen, dass wir permanent etwa 15 000 Berufsmilitärs beschäftigen. Zudem genügen Profis allein nicht. Jeder Staat mit einer Berufsarmee muss daneben auch noch eine Milizkomponente haben.

Es stellt sich auch die Frage, wie man diese 15 000 Berufsmilitärs während des ganzen Jahres genügend auslasten soll. Die Kosten dieses Modells wären zudem nicht geringer. Der Aufwand, diese Leute später wieder ins zivile Leben zu integrieren, ist ebenfalls nicht zu unterschätzen. Die Kommission ist der Meinung, dass das Milizsystem in unserem Lande gegenüber der Berufsarmee klare Vorzüge hat. Auch wenn das Milizprinzip in jüngerer Zeit von seiner Attraktivität und Mobilisierungskraft verloren hat, bleibt es in unserem Stab verankert. Es ist immer noch zur Lösung von flächendeckenden öffentlichen Aufgaben und zur Bewältigung von Krisen geeignet. Wann immer es der Notfall erfordert - etwa wenn es in Katastrophenfällen nötig sein sollte -, werden in ihm sogar zusätzliche Energien frei. Das Milizsystem schliesst aber eine Professionalisierung in der Ausbildung nicht aus. Ebenso ist die Kommission der Überzeugung, dass das Modell der Durchdiener nicht gegen den Milizgedanken verstösst. Die Durchdiener sind in diesem Sinne ein Element eines stehenden Heeres, nicht eines Berufsheeres.

Die Kommission kam zum eindeutigen Ergebnis, dass bei einer Änderung des Dienstpflichtmodells eine Verfassungsrevision notwendig wäre. Die Kommission ist aber der Meinung, dass die Revision der Armee im heutigen Zeitpunkt innerhalb der Schranken der heutigen Bundesverfassung stattfinden muss.

Wie ich bereits oben ausgeführt habe, hat sich die Kommission auch mit der Frage der Abschaffung der kantonalen Truppen befasst. Es stellte sich die Frage, ob diese Aufhebung ohne Verfassungsänderung überhaupt möglich wäre. Nach Artikel 58 Absatz 3 unserer Bundesverfassung können nämlich die Kantone "ihre Formationen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung auf ihrem Gebiet einsetzen".

Dazu folgende Überlegung: Artikel 58 Absatz 3 der Bundesverfassung wurde immer so ausgelegt, dass er die Kompetenz der Kantone zum Einsatz kantonaler Formationen enthält, nicht aber, dass solche Formationen damit gleichzeitig verfassungsrechtlich garantiert sind. Laut Botschaft des Bundesrates zur neuen Bundesverfassung ist der Kanton nicht mehr Kontingentsherr, sondern nur Vollzugsorgan des Bundes. Die Materialien geben dazu wenig Auskunft; weder in den vorberatenden Kommissionen noch im Plenum wurde zu diesem Thema diskutiert.

Nach Artikel 60 Absatz 2 der Bundesverfassung sind die Kantone im Rahmen des Bundesrechtes für die Bildung kantonaler Formationen zuständig. Wenn nun das Bundesrecht - im Militärgesetz oder in der Verordnung über die Organisation der Armee - vorsieht, dass nur noch eidgenössische Formationen gebildet werden, so besteht eben kein Raum für kantonale Truppenverbände. Artikel 58 Absatz 3 der Bundesverfassung ist so zu verstehen, dass die Kantone ihre Formationen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung auf ihrem Gebiet einsetzen können, sofern sie eigene Formationen haben bzw. soweit ihnen das Bundesrecht solche zubilligt. Schliesslich darf ich festhalten, dass die Kantone der neu vorgesehenen Regelung im Armeeleitbild XXI zustimmen.

Meine Einleitung abschliessend, darf ich festhalten, dass die Kommission bei ihren Entscheiden öfters im Zwiespalt stand, ob sie das Richtige entscheide. Eines steht fest: Bei Organisationsfragen der Armee handelt es sich um keine exakte Wissenschaft. Verschiedene Lösungen sind hier möglich. Das beweist allein der Umstand, dass wir nach nicht einmal zehn Jahren wieder vor einer Armeereform stehen. Wer hätte wohl vor zehn Jahren, als es um die "Armee 95" ging, gedacht, dass in kurzer Folge wieder grundsätzliche Fragen zur Diskussion stünden? Die Kommission hat sich ernsthaft bemüht, Lösungen zu finden, die von der Mehrheit unserer Bürger akzeptiert und auch getragen werden.

Die Arbeit in der Kommission war anfänglich sehr hart und auch sehr harzig. Aber letztlich hat Bundesrat Schmid bis auf ganz wenige Punkte, auf die wir im Detail noch zu sprechen kommen, die Anträge der Kommission akzeptiert. Ich erlaube mir an dieser Stelle, Herrn Bundesrat Schmid für seine kooperative Zusammenarbeit mit uns zu danken. Ich hoffe nun mit ihm, dass die Reform in der Sache richtig und zügig vorwärts geht, sodass wir im vorgesehenen Zeitplan wieder eine moderne und schlagkräftige Armee erhalten.

Ich fahre weiter mit Kapitel 2, den Rahmenbedingungen: Den Punkt Dienstpflichtmodell habe ich bereits behandelt; Berufsarmee - Milizarmee, da kann ich auf Ausführungen verzichten. Bei der Gewichtung und Analyse der Bedrohungen teilt die Kommission die Auffassung des Bundesrates, wie sie im Armeeleitbild dargestellt wird. Die Gewalt unterhalb der Kriegsschwelle steht zurzeit im Vordergrund.

Kapitel 3, Auftrag: Die Schwierigkeit ist es, heute zu analysieren, welchem Feind wir längerfristig gegenüberstehen. Die "Armee 61" richtete sich auf die Kräfte und Kompetenzen des Warschauer Paktes aus. Sie passte sich immer wieder an die entsprechenden Risiken an. Heute besteht das Problem, dass wir uns nicht auf ein Risiko, dessen Eintretenswahrscheinlichkeit erst in mehreren Jahren denkbar ist, fixieren können und dürfen. Das hat Konsequenzen: Es braucht eine Kernkompetenz - eine Milizarmee kann die Leute aber nicht plötzlich drei bis vier Monate pro Jahr im Dienst haben, damit sie sich diese Kompetenz aneignen können. Deshalb ist eine gewisse Konstanz nötig, und dazu gehört auch die entsprechende Ausrüstung. In Bezug auf die Konzeption hat man sich auf ein Verfahren festzulegen, das die Kampftauglichkeit sicherstellt, aber beim eigentlichen Feindbild ist mehr Beweglichkeit die Konsequenz. Die "Armee XXI" soll uns diese Möglichkeit geben.

Raumsicherung/Verteidigung: Die Kernkompetenz von Streitkräften ist die Verteidigung. Das Heer muss zumindest mechanisierte Angriffe führen und sich mobil verteidigen können. Der Hauptauftrag der Armee bleibt somit die [PAGE 99] Verteidigung; sie ist ein unentbehrliches Attribut der bewaffneten Neutralität. Aufgrund der heutigen Lage brauchen wir aber in diesem Bereich nicht permanent eine hohe Bereitschaft zu halten. Wir sorgen deshalb für eine Kernkompetenz und machen uns aufwuchsfähig, damit wir gegebenenfalls innerhalb einiger Jahre eine höhere Bereitschaft herstellen können. Der Schutz von Räumen und Objekten ist primär Aufgabe der Schutzinfanterie. Wir haben aber nicht mehr die Bestände, um spezielle Schutzinfanteristen auszubilden. Deshalb müssen alle Kampftruppen in dieser Disziplin eine hohe Bereitschaft haben. Hier haben wir auch andere Vorwarnzeiten, dazu gehören auch die subsidiären Einsätze. Fazit: Raumsicherung erfordert Kompetenz und mittlere Bereitschaft, Verteidigung Kompetenz und niedrige Bereitschaft.

Die Bedrohungslage hat sich verändert. Welches sind nun die verteidigungswürdigen Objekte und Regionen? Bei den humanitären Einsätzen gemäss der bereits geänderten Militärgesetzgebung ändern wir nichts. Sie werden immer ein sehr bescheidener Teil sein, langfristig möglicherweise ein Bataillon. Zu den subsidiären Sicherungseinsätzen: Artikel 58 Absatz 2 der Bundesverfassung regelt die Unterstützung der zivilen Behörden durch die Armee bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. Im Armeeleitbild ist es dementsprechend vorgesehen, Truppen zur Verfügung zu stellen, die glaubwürdig ausgebildet und ausgerüstet sind. Hier soll die Bereitschaft der Armee erhöht werden.

Ein entsprechendes Modul soll vorbereitet werden. Die Mittel sollen während 365 Tagen im Jahr zur Verfügung stehen. Der Bedarf ist unterschiedlich. Es handelt sich nicht einfach um Militär mit Polizeiaufgaben; die Kontingente sind immer gemischt. Beispiel: In Gondo war es eine Rekrutenschule im Rettungsbereich, am WEF gab es Schutzinfanteristen und Truppen der territorialen Unterstützung für die Infrastruktur.

Die Kommission geht davon aus, dass dieser Auftrag bestehen bleibt. Sie hat aber über das Subsidiaritätsprinzip intensiv diskutiert. Die SiK ist grundsätzlich der Auffassung, dass die Subsidiäreinsätze nicht Sache der Armee, sondern der zivilen Polizeikräfte sind. Heute verfügen aber die Kantone nicht über die nötigen personellen Ressourcen. Mangels Alternative muss die Armee diese Aufgabe übernehmen. Mittelfristig stellt sich die Frage, wer diese Aufgabe erfüllen soll. In diesem Zusammenhang ist auch das Projekt Usis zu sehen. Die zivilen Polizeikräfte dürfen nicht so schmal gehalten werden, dass diese Subsidiarität zur Normalität wird. Die heute geltende Lösung ist die günstigste und im Moment die adäquateste. Wenn die bestehenden Verbände zu gross sind, kann die Armee selbstverständlich Anpassungen vornehmen. Bis aber eine Ablösung der jetzigen Truppen stattfinden könnte, müsste mit mehreren Jahren gerechnet werden, weil noch kantonale Verfassungsänderungen nötig wären. Das Armeeleitbild sieht in diesem Konzept die Möglichkeit des Dienstes an einem Stück, das so genannte Durchdienermodell, vor. Es soll zur Erhöhung der Bereitschaft beitragen. Hier ist unsere SiK der Meinung, dass eine Alternanz von Durchdienern, Berufsleuten und WK-Formationen eine gute Lösung ist.

Einsätze zugunsten ziviler Grossveranstaltungen: Dieses Thema wurde bei uns auch intensiv diskutiert. Für solche Einsätze ist eine Verlagerung in den Bereich des Zivilschutzes geplant. Er wird kantonalisiert und kann regional zusammengefasst werden. Die Kantone begrüssen diesen Wechsel. Die Armee wird nur noch einzelne nationale Grossanlässe unterstützen; im nächsten Jahr werden es deren sechs sein. Die Truppenelemente, z. B. der Übermittlungsdienst und entsprechende andere Dienste, sollten aus diesen Einsätzen auch einen gewissen Ausbildungsgewinn haben. Die Kommission sprach sich ganz klar gegen die Schaffung eines "Festhilfekorps" aus.

Kapitel 4, Konsequenzen aus Rahmenbedingungen und Auftrag - Verteidigungsbereitschaft: Die Fragen, die sich stellen, sind die folgenden: Bringt die geplante "Armee XXI" tatsächlich eine Verbesserung, und ist die Bereitschaft sichergestellt? Unsere Antwort und auch jene, die wir erhalten haben, lautet Ja. Deshalb stimmt die Kommission der vorgesehenen Erneuerung zu.

Reserve und Aufwuchs: Die Kommission ist mit dem Modell im Armeeleitbild einverstanden. Die Kampfkraft der Armee muss erhöht werden. Darum ist vorgesehen, dass die Reserve in Formationen gegliedert ist. Die Angehörigen der Reserve sollen mit Ausnahme der Kader keinen Dienst mehr leisten. Das heisst, innerhalb der vier Jahre geht militärisches Know-how verloren. Dieses müsste allenfalls bei einem Einsatz wieder neu vermittelt werden. Die Reserve wird eingesetzt, wenn der Auftrag mit den aktiven Verbänden nicht mehr erfüllt werden kann. Das würde aber bei einem längeren Einsatz eine Änderung des Militärgesetzes nach sich ziehen, der das Parlament zustimmen müsste. Eine Ausnahme bilden die Durchdiener. Sie gehen mit einem höheren Know-how für subsidiäre Einsätze in die Reserve und haben nicht alle ihre Diensttage ausgeschöpft. Das gibt zusätzliche Handlungsfreiheit. Man kann sie nötigenfalls für subsidiäre Einsätze aktivieren. Aufwuchs heisst nicht einfach Erhöhung des Armeebestandes. Wenn einmal eine konkrete militärische Bedrohung herrscht, muss die Armee an diese Bedrohung angepasst werden, und zwar in den vier Bereichen Doktrin, Ausbildung, Ausrüstung und Beständen. Kritisch sind die kurzfristige Beschaffung und Einführung der Ausrüstung. Die Bereitschaft der Armee zur Verteidigung kann heute relativ tief gehalten werden. Die Armee muss aber ihre Leistungsfähigkeit erhöhen können. Heute rechnet man im Idealfall mit einigen Jahren für diesen Aufwuchs. Soweit meine Ausführungen bis und mit Kapitel 4.