Cramer Robert · Ständerat · 2017-03-15

Wortprotokoll

Ici, au-delà de la question des résidences secondaires, la vraie question qui se pose, c'est celle du principe de la bonne foi. Est-ce que, lorsqu'on a pris un engagement, on doit le respecter? Ce qu'on essaie d'expliquer à nos enfants depuis leur plus jeune âge, c'est que lorsqu'on s'est mis d'accord sur quelque chose, on doit le faire, même si c'est désagréable. Parce que respecter les engagements qui sont agréables, ce n'est pas très difficile à faire! Le principe de la bonne foi exige que l'on respecte ses engagements même si ce n'est pas très agréable de les respecter. En l'occurrence, l'engagement a été pris le 10 mars 2015 par [PAGE 248] notre conseil, et ce en toute connaissance de cause. Cela, le rapporteur de la commission l'a clairement rappelé.

Parlons de choses un peu techniques. Que prévoit la motion Rieder? La motion Rieder a pour but de modifier l'article 8 alinéa 4 de la loi sur les résidences secondaires pour faire en sorte que l'on puisse transformer dans les communes qui ont plus de 20 pour cent de résidences secondaires, dans certaines conditions, des hôtels en résidences secondaires. Aujourd'hui, la loi prévoit que la réaffectation d'un tel établissement n'est possible qu'à hauteur de 50 pour cent de sa surface utile principale au plus. Cette disposition avait fait l'objet de très longs débats dans nos chambres, et non seulement elle avait fait l'objet de très longs débats, mais il faut se souvenir - et cela, je regrette que le rapporteur ne l'ait pas dit - que le Conseil des Etats, pour sa part, était de l'avis qu'il ne fallait pas autoriser du tout la transformation d'hôtels en résidences secondaires.

C'était l'avis de notre commission, et c'était aussi l'avis qui avait été exprimé lorsque nous avons eu à voter là-dessus, le 25 septembre 2014. Par 27 voix contre 17, notre conseil avait alors décidé que cela ne devait pas être possible de transformer des hôtels en résidences secondaires, considérant que si on le faisait, on construirait des résidences secondaires supplémentaires dans les communes où il y en a déjà plus de 20 pour cent. Notre conseil avait considéré que, en agissant ainsi, on ne respectait pas la disposition constitutionnelle et que c'était contraire à ce que le peuple avait demandé au Parlement de faire. Donc, pour respecter le résultat de la votation et pour respecter la volonté populaire, notre conseil considérait qu'il ne fallait effectivement pas faire de demi-mesure, mais pas dans le sens que propose Monsieur Rieder. En effet, il ne fallait pas faire de demi-mesure en ce sens qu'il fallait qu'il soit totalement interdit de faire de telles transformations.

Puis le dossier est passé au Conseil national. Le Conseil national, pour sa part, était très opposé à l'initiative populaire et a tout fait pour minimiser la portée de sa mise en oeuvre, sur ce point comme sur d'autres d'ailleurs. Finalement, le texte qui a été adopté par le Conseil national en première lecture était tellement éloigné de la disposition constitutionnelle que les initiants ont dit que si on continuait sur cette voie, ils allaient lancer un référendum contre ce texte. De façon à éviter ce référendum, il y a eu des discussions entre les initiants d'une part, et un certain nombre de groupes du Conseil national d'autre part. Cela a débouché sur un compromis cosigné par Madame Gabi Huber, à l'époque conseillère nationale, et par Monsieur Adrian Amstutz, conseiller national. Ce compromis a été rendu public. C'est un compromis écrit, qui a été présenté à la presse et que chacun peut se procurer; si cela intéresse quelqu'un, je l'ai sous les yeux.

Pour arriver à une solution, ce compromis n'a pas abordé toutes les divergences que le Conseil national pouvait avoir avec notre conseil ou avec les initiants. Finalement, il n'est resté plus que trois divergences. Parmi ces divergences, il y avait la question de la transformation des hôtels en résidences secondaires. Sur ce point, le compromis proposait une décision à mi-chemin entre ce que souhaitait notre conseil - pas de transformation possible - et ce que souhaitait le Conseil national - transformation possible, il en est résulté l'article 8 alinéa 4 de la loi fédérale sur les résidences secondaires, c'est-à-dire transformation à hauteur de 50 pour cent de la surface utile principale au plus. Cette solution a fait l'objet d'un vote et l'a emporté, par 145 voix contre 44, au Conseil national.

Le dossier est ensuite revenu à notre chambre. Notre conseil a adhéré à la décision du Conseil national en toute connaissance de cause. Je vous invite à relire le compte rendu des débats que nous avons eus le 10 mars 2015. Monsieur Bischofberger, actuel président de notre conseil et rapporteur à l'époque, a expressément présenté le compromis intervenu. On ne peut pas dire que nous n'en étions pas informés. On ne peut pas dire, comme je l'ai entendu en commission, que ce compromis concernait le Conseil national. Il a été présenté à l'époque par le rapporteur de la commission, qui en a expliqué la nature, sur quoi plusieurs orateurs se sont exprimés. Parmi ceux-ci figure l'actuel rapporteur de notre commission, Monsieur Martin Schmid. Parmi les orateurs figure un deuxième représentant des cantons alpins, Monsieur Stefan Engler. Tous deux se sont expressément prononcés en faveur du compromis, non pas qu'ils aient été enchantés par cette solution, mais parce qu'ils souhaitaient mettre fin à une situation d'insécurité du droit.

C'est Monsieur Imoberdorf, à l'époque conseiller aux Etats, qui a continué le combat jusqu'au bout sur ce point. En ce sens, je trouve assez légitime que Monsieur Rieder, qui suit la position défendue à l'époque par Monsieur Imoberdorf, revienne là-dessus. En revanche, je suis beaucoup plus étonné de constater que Monsieur Schmid et peut-être Monsieur Engler pourraient avoir changé d'avis en si peu de temps. En si peu de temps, parce que nous avons voté le 20 mars 2015. La loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2016, et c'est le 15 juin 2016 - soit moins de six mois après l'entrée en vigueur de la loi - que notre collègue Rieder a déposé sa proposition de motion. Voilà, ce sont les faits.

Maintenant concernant l'opportunité, ce qu'il conviendrait de dire, c'est que si on voulait éviter les demi-mesures, on devrait en revenir à la décision de notre conseil d'interdire de transformer les hôtels en résidences secondaires dans les communes où il y a déjà beaucoup trop de résidences secondaires. C'est cela éviter les demi-mesures et c'est cela que souhaitait notre conseil. Aujourd'hui, Monsieur Rieder propose quelque chose de différent, mais peu importe au fond ce qui est proposé, il y a des raisons de principe qui font qu'on ne doit pas envisager de remettre en question la législation qui a été adoptée.

La première raison de principe, c'est la bonne foi. Notre conseil ne peut pas se dédire quelques mois après l'entrée en vigueur de la loi. Ce serait, à proprement parler, scandaleux, parce que toutes les difficultés qui pourraient survenir dans l'application de la loi - je n'ai pas encore très bien compris quelles étaient ces difficultés qui ont pu survenir dans un intervalle de six mois - étaient programmées, étaient déjà connues au moment où nous l'avons adoptée. Ce n'est donc assurément pas un fait nouveau. Mais, surtout, nous avons pris un engagement. Qui peut imaginer, si aujourd'hui nous revenons sur une loi fondée sur un engagement écrit et public, que demain n'importe quel initiant puisse faire confiance à notre conseil et puisse faire confiance à l'Assemblée fédérale? C'est proprement scandaleux d'imaginer que l'Assemblée fédérale puisse donner l'exemple de la violation de la parole donnée. Cela me paraît on ne peut plus contraire aux valeurs suisses. Ce n'est pas imaginable, on ne fait pas des choses pareilles dans notre pays.

Hormis cela, il y a le respect de la loi. Nous savions, quand nous avons adopté cette loi, qu'elle allait poser des difficultés d'application. C'est la raison pour laquelle nous avons intégré dans la loi un article 19 alinéa 2, qui prévoit d'ores et déjà que cette loi pourra être révisée, mais pas à la suite d'une motion. Cette loi pourra être révisée à la suite d'un processus qui est inscrit dans la loi. Je vous rappelle ce que dit l'article 19 alinéa 2 de la loi: "Les départements concernés présentent périodiquement un rapport au Conseil fédéral. Si nécessaire, ce rapport propose des mesures, notamment dans le domaine de la promotion économique. Il est élaboré pour la première fois quatre ans après l'entrée en vigueur de la présente loi." Nous avons prévu qu'il fallait attendre quatre ans pour que l'on puisse savoir comment la loi s'applique, qu'ensuite il y aurait un rapport et que sur la base de ce rapport nous verrions si des modifications législatives sont nécessaires. Si nous devions nous en rendre compte, il ne s'agirait pas d'une modification législative, mais de deux ou trois. Il y aurait une forme d'équilibre qui serait trouvé dans le cadre de ces modifications législatives, de sorte que l'on respecte l'objectif constitutionnel de la loi qui est de limiter le nombre de résidences secondaires.

Donc non seulement ce serait contraire au principe de la bonne foi, mais ce serait aussi contraire au principe de la légalité; ce serait violer les lois que nous avons nous-mêmes adoptées que d'entrer en matière sur cette motion.

Puis, il y a un dernier principe qu'il faut citer, celui de la sécurité du droit. J'ai rappelé un certain nombre d'interventions [PAGE 249] qui ont été faites dans ce conseil, lorsque nous avions eu le débat sur la loi sur les résidences secondaires en mars 2015. Tous les intervenants - j'entends encore les propos de Monsieur Engler, de Monsieur Schmid et de bien d'autres - disaient alors que, pour des raisons de sécurité du droit, il fallait adopter cette loi et adopter le compromis qui avait été trouvé. La sécurité du droit, cela implique qu'on ne modifie pas les lois quelques mois après qu'elles sont entrées en vigueur, encore moins s'il n'y a pas d'éléments extrêmement essentiels, des faits nouveaux très étonnants qui sont survenus et qui en justifient la modification. Lorsqu'on adopte une loi, elle s'applique pendant un certain temps, et ensuite on la revoit. C'est ce qu'on appelle le principe de la sécurité du droit. En l'occurrence, aucun fait nouveau n'est intervenu; tout ce qui s'est produit était déjà prévu et programmé. Nous savions tous, et le Conseil fédéral nous l'avait dit du reste, que cette disposition serait compliquée à appliquer. Cela n'est pas nouveau, cela était prévu, et c'est la raison pour laquelle nous avons fait figurer dans la loi l'article 19 alinéa 4.

Voilà, je peux conclure ici. Indépendamment des mérites de cette loi, indépendamment des solutions qui sont intervenues, notre conseil ne peut pas se permettre de dire que notre Parlement est un parlement qui en arrive à des solutions qui concrétisent la mauvaise foi, le non-respect de la parole donnée, la violation du principe de la légalité, et qui introduit également de l'insécurité dans l'application du droit.

Je crois que ce sont tout autant de bonnes raisons de principe qui font qu'on ne doit pas se poser la question de savoir si la motion Rieder doit aller dans le sens qu'il souhaite, c'est-à-dire pas de demi-mesure en autorisant une transformation totale, ou dans l'autre sens, c'est à-dire pas de demi-mesure en n'autorisant aucune transformation; on doit simplement dire que, cette motion, on ne peut que la rejeter.