Luginbühl Werner · Ständerat · 2017-06-07

Wortprotokoll

Die Botschaft des Bundesrates vom 21. Dezember 2016 zur Genehmigung des Klimaübereinkommens von Paris ist Teil eines Paketes aus drei Vorlagen: erstens dem bilateralen Abkommen mit der EU über die Verknüpfung der Emissionshandelssysteme, zweitens der Totalrevision des CO2-Gesetzes und drittens dem eigentlichen Übereinkommen.

Das Übereinkommen von Paris ist bereits am 4. November 2016 in Kraft getreten. An der ersten Vertragsparteienkonferenz vom November 2016 in Marrakesch nahm die Schweiz als Beobachterin teil. Die Verhandlungen für die Umsetzungsrichtlinien beginnen 2017. Damit die Schweiz aktiv an den Verhandlungen teilnehmen kann, muss sie das Übereinkommen von Paris ratifizieren und Vertragspartei werden. Das ist auch der Grund, warum das Übereinkommen nicht als Teil des Gesamtpaketes behandelt wird, sondern vorgezogen worden ist. Die beiden anderen Geschäfte kommen später.

Der Nationalrat hat dem Bundesbeschluss und damit der Ratifikation des Übereinkommens durch den Bundesrat am 2. März 2017 mit 123 zu 62 Stimmen bei 8 Enthaltungen zugestimmt und das vorgeschlagene Reduktionsziel der Schweiz von 50 Prozent bestätigt. Er hat dabei dem Entwurf des Bundesbeschlusses einen Absatz hinzugefügt, der explizit festhält, dass das Reduktionsziel keinen Einschränkungen bei der Umsetzung unterliegt und dass der Inland- und der Auslandanteil im Rahmen des nationalen Rechtes festgelegt werden. Dieser Zusatz kann als Verdeutlichung dessen verstanden werden, was implizit bereits in der Vorlage des Bundesrates enthalten ist.

Das Übereinkommen von Paris ist ein vergleichsweise griffiges und faires Übereinkommen zur Eindämmung des Klimawandels, das von allen Vertragsparteien Anstrengungen verlangt. Damit entspricht es den Interessen der Schweiz. 148 Staaten haben das Übereinkommen von Paris bis heute ratifiziert.

Wozu verpflichtet das Übereinkommen nun seine Mitglieder? Es sind im Wesentlichen drei Punkte:

1. Das Übereinkommen verpflichtet alle Vertragsparteien, Ziele zur Reduktion der Treibhausgasemissionen zu formulieren und entsprechende Massnahmen zu ergreifen. Die Erreichung der Ziele ist zwar rechtlich nicht verbindlich. Verbindlich ist für die Staaten aber die transparente Berichterstattung, und zwar sowohl über die jeweiligen Treibhausgasemissionen wie auch über die jeweilige Zielerreichung. Wichtig für die Schweiz ist, dass das Übereinkommen von Paris explizit die Anrechnung ausländischer Emissionsminderungen an die Zielerreichung zulässt. Dafür hat sich die Schweiz in den Verhandlungen stark engagiert. Allerdings verlangt das Übereinkommen, dass nicht nur im Ausland, sondern auch im Inland Massnahmen zur Reduktion der Treibhausgasemissionen umgesetzt werden.

2. Das Übereinkommen von Paris nimmt alle Vertragsparteien in die Pflicht, ihre Bemühungen zur Anpassung an den Klimawandel zu verstärken. Die Schweiz ist in vielen Bereichen bereits aktiv, um die Herausforderungen der voranschreitenden Klimaänderungen besser meistern zu können. Als Grundlage für ein koordiniertes Vorgehen hat der Bundesrat im Jahr 2012 die Strategie zur Anpassung an den Klimawandel in der Schweiz verabschiedet. Der erste Aktionsplan für die Periode 2014-2017 ist in Umsetzung. Damit erfüllt die Schweiz ihre Verpflichtungen gemäss dem Übereinkommen von Paris bereits weitestgehend.

3. Das Übereinkommen setzt das Ziel, die Finanzflüsse auf eine emissionsarme Entwicklung auszurichten. Das Übereinkommen beinhaltet aber keine quantifizierten und verbindlichen Vorgaben für Beiträge an die internationale Finanzierung von Klimamassnahmen. Es besteht einzig bereits das gemeinsame Ziel der Industrieländer, ab 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar für Klimamassnahmen in Entwicklungsländern einzusetzen. Dazu sollen sowohl öffentliche wie auch private Quellen mobilisiert werden. Auf internationaler Ebene ist weder ein Verteilschlüssel für die Geberstaaten noch das Verhältnis zwischen öffentlichen und privaten Mitteln definiert.

Der Bundesrat geht davon aus, dass der faire Anteil der Schweiz am gemeinsamen Ziel bei ungefähr 450 bis 600 Millionen US-Dollar pro Jahr liegen könnte. Diese Schätzungen beruhen auf einer gewichteten Betrachtung der beiden Kriterien wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und Verursacherprinzip. Die Schweiz bestimmt selbst, inwieweit sie ihren Beitrag über öffentliche oder über von ihr mobilisierte private Mittel finanzieren will; über die öffentlichen Mittel wird selbstverständlich das Parlament das letzte Wort haben.

Was ist am Übereinkommen von Paris neu? Mit dem Übereinkommen von Paris gelten neu gleiche Regeln für alle Staaten: Industrie- und Entwicklungsländer müssen den Verpflichtungen im Bereich der Reduktion von Treibhausgasemissionen sowie der Anpassung an den Klimawandel nachkommen. Neu sind auch die Nichtindustriestaaten angehalten, Beiträge an die internationale Klimafinanzierung zu leisten. Es gibt also mit dem Pariser Abkommen keine starre Zweiteilung zwischen traditionellen Industrieländern und Entwicklungsländern mehr. Diese Entwicklung ist eine Verbesserung des internationalen Klimaregimes und liegt im Interesse der Schweiz.

Für die Schweiz selber bedeutet eine Ratifikation des Übereinkommens von Paris keine grundsätzlich neuen Verpflichtungen. Als Vertragspartei muss die Schweiz lediglich ihre Klimapolitik fortsetzen und im Sinne der langfristigen Ziele von Paris weiterentwickeln.

Das wichtigste Ziel der neuen Klimapolitik, das Zwei-Grad-Ziel, hat die Schweiz aber bereits im heutigen CO2-Gesetz festgeschrieben. Dieses Ziel zu erreichen ist für die Schweiz als alpines Land existenziell: Wenn die Temperatur global um 2 Grad steigt, kann man davon ausgehen, dass es bei uns in der Schweiz 4 Grad sein werden. Bereits der bisherige Anstieg der Temperatur beträgt in der Schweiz rund 1,9 Grad, während er global "nur" rund 0,85 Grad beträgt. Wenn es also global 3 Grad wärmer wird, würde dies für uns wohl 6 Grad höhere Temperaturen bedeuten. Das ist derselbe Temperaturunterschied, der uns von der letzten Eiszeit trennt - nur war es damals 6 Grad kälter. Die Folgen der Temperaturerhöhung sind bereits klar sichtbar: Unsere Gletscher schmelzen, Hänge werden instabil, extreme Wetterereignisse häufen sich, und lange Trockenperioden führen zu neuen Herausforderungen für die Land- und Forstwirtschaft. Der Sommer 2015 war der zweitwärmste, seit gemessen wird. Die Schweiz ist also besonders vom Klimawandel betroffen. Gerade weil wir ihn nicht alleine aufhalten können, brauchen wir ein internationales Regime wie das Klimaübereinkommen von Paris. [PAGE 432]

Warum ist es wichtig, dass das Abkommen rasch ratifiziert wird? Nur Vertragsparteien haben bei der Ausarbeitung des weiteren Regelwerks unter dem Übereinkommen von Paris ein Mitspracherecht. Es ist wichtig für die Schweiz, diese Regeln mitgestalten zu können. Nehmen wir zum Beispiel ausländische Emissionsminderungen. Es ist zentral, dass die Schweiz die Ausarbeitung des dazugehörigen Regelwerks mitprägen kann. Wie erwähnt haben bis heute 148 Staaten das Übereinkommen von Paris ratifiziert. Sie sind zusammen für mehr als 80 Prozent des weltweiten Treibhausgasausstosses verantwortlich.

Den Entscheid des amerikanischen Präsidenten konnten wir in der Kommission nicht diskutieren. Ich kann hier also nicht namens der Kommission Stellung nehmen. Darum nur folgende persönliche Bemerkung: Selbstverständlich ist es ausserordentlich bedauerlich, wenn sich der weltweit zweitwichtigste Emittent von CO2, der in etwa für 15 Prozent der Emissionen verantwortlich ist, plötzlich aus dem Staub macht, nachdem er ein Abkommen akzeptiert und es auch massgeblich mitgestaltet hat.

Angesichts der Reaktionen vieler Länder auf den Entscheid des amerikanischen Präsidenten, wonach man die eigenen Anstrengungen eher verstärken will, als die Sache als gescheitert zu betrachten, und angesichts der Tatsache, dass ein Ausstieg der Amerikaner erst 2019 effektiv auch formell erfolgen kann, habe ich nicht den Eindruck, dass der Entscheid der Amerikaner Auswirkungen auf unseren Entscheid heute und hier haben sollte. Dies gilt umso mehr, als sich nicht im Geringsten etwas daran ändert, dass die Schweiz aus den Gründen, die ich vorhin dargelegt habe, an einem internationalen Abkommen interessiert sein muss.

Wie erwähnt ist auch ohne die USA das für das Inkrafttreten des Klimaübereinkommens von Paris notwendige Quorum von 55 Staaten, die gemeinsam 55 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen verursachen, erreicht worden. Es geht einfach jetzt - Stand heute - nicht um 80 Prozent, sondern nur um 65 Prozent des Ausstosses. Aber wie gesagt: Das Quorum liegt bei 55 Prozent des Ausstosses.

Zum Schluss noch etwas zum Zusammenspiel einer Ratifikation des Pariser Übereinkommens mit der nationalen Gesetzgebung: Ratifiziert die Schweiz das Übereinkommen von Paris und übermittelt der Uno gleichzeitig das Reduktionsziel bis 2030, sollte dieses Ziel folglich auch im revidierten CO2-Gesetz für die Zeit nach 2020 verankert werden. Auf internationaler Ebene hat die Schweiz nur das Gesamtziel von minus 50 Prozent sowie das für den gesamten Zeitraum 2021-2030 geltende Durchschnittsziel von mindestens 35 Prozent angekündigt. Die Umsetzung des Reduktionsziels im nationalen Recht bleibt Sache der Schweiz, es ist also an ihr festzulegen, wie die Ziele, was Inland und Ausland betrifft, aufgeteilt werden und welche Massnahmen zur Erreichung der Ziele ergriffen werden sollen.

Noch zur Höhe des Reduktionsziels der Schweiz: Im Nationalrat, aber ebenfalls bei uns in der Kommission - der Ratspräsident hat darauf hingewiesen - wurden auch Anträge diskutiert, die ein tieferes Reduktionsziel forderten. Der Bundesrat hat sich in der Zielsetzung von den Empfehlungen der Wissenschaft im Hinblick auf das Zwei-Grad-Ziel leiten lassen. Das Parlament selber hat das Zwei-Grad-Ziel im geltenden CO2-Gesetz verankert. Mit einem Reduktionsziel von minus 50 Prozent bis 2030 im Vergleich zu 1990, wie es vom Bundesrat vorgeschlagen wird, gibt sich die Schweiz im internationalen Vergleich ein recht ambitioniertes Ziel. In der Vernehmlassung hat jedoch eine deutliche Zweidrittelmehrheit das Minus-50-Prozent-Ziel unterstützt. So haben auch die grossen Wirtschaftsverbände Economiesuisse, der Schweizerische Gewerbeverband, Swissmem sowie eine deutliche Mehrheit der Parteien das vorgeschlagene Ziel bestätigt.

Zwar liegt unser Reduktionsziel von minus 50 Prozent höher als jenes der EU mit 40 Prozent. Allerdings will die EU ihr Reduktionsziel einzig durch Massnahmen innerhalb der EU umsetzen, während der Bundesrat für die Schweiz vorschlägt, nur 30 Prozent im Inland umzusetzen. Gegenwärtig sehen neben der Schweiz einzig Japan und Neuseeland und eventuell Kanada, Australien und Südkorea die Verwendung von ausländischen Emissionsverminderungen vor. Entsprechend tut die Schweiz gut daran, ein numerisch höheres Ziel als jenes der EU zu formulieren.

Abschliessend möchte ich noch erwähnen, dass die Ankündigung des Schweizer Ziels selbstverständlich unter dem Vorbehalt der Zustimmung des eidgenössischen Parlamentes gemacht wurde.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 9 zu 2 Stimmen, auf den Entwurf einzutreten und ihm gemäss Beschluss des Nationalrates zuzustimmen.