Villiger Kaspar · Bundesrat · 2002-06-12

Wortprotokoll

Nach Artikel 55 Absatz 2 des Geschäftsverkehrsgesetzes ist vor der Einsetzung einer PUK der Bundesrat anzuhören. Ich danke Ihnen, dass Sie mir Gelegenheit geben, Ihnen hier die Haltung des Bundesrates darzulegen.

Ich bin mit vielen Votanten einig, dass der Zusammenbruch der Swissair eines der schlimmsten Ereignisse der schweizerischen Wirtschaftsgeschichte ist. Deshalb besteht ein öffentliches Interesse an der Klärung der Umstände des Zusammenbruchs, obwohl solche Zusammenbrüche, auch in dieser Grössenordnung, in einer Marktwirtschaft immer wieder vorkommen, wie wir alle wissen.

Die Swissair war ein Unternehmen mit nationalem Symbolstatus, in der Luft das, was vielleicht die SBB am Boden sind. Aber - da unterscheidet sie sich fundamental von der Bahn - die Swissair war kein Staatsunternehmen. Der Staat trägt nicht die unternehmerische Verantwortung, weder für die jahrzehntelange Erfolgsgeschichte noch für das Debakel am Schluss. Dem Staat kommt jedoch in der Luftfahrt eine regulierende, kontrollierende Funktion zu. Er setzt Rahmenbedingungen und hat eine Aufsichtsfunktion. Um diese Aufsichtsfunktion und die damit verbundenen Verantwortlichkeiten kann es vorliegend einzig gehen. Hinzu kommt durchaus auch das grosse finanzielle Engagement des Bundes und damit der Steuerzahlerinnen und Steuerzahler, was eine vollständige Klärung rechtfertigt. Glücklicherweise - das nur in Klammern - hat sich dieser Einsatz bisher als Erfolg erwiesen.

Aus diesen Gründen hat auch der Bundesrat ein Interesse an einer lückenlosen Aufklärung der Verantwortlichkeiten. Es geht heute nur darum zu entscheiden, welches das adäquate Instrument zur Klärung der anstehenden Fragen ist. Das GVG stellt diverse Instrumente zur Verfügung, um Sachverhalte und Verantwortlichkeiten abzuklären. Im Vordergrund steht die GPK als permanentes Organ der parlamentarischen Oberaufsicht. Die PUK ist ein Sonderorgan des parlamentarischen Kontrollrechtes. Ich glaube, wir müssen schon sauber analysieren, was eigentlich die Unterschiede zwischen den beiden Kommissionen sind. Der GPK steht zur Ausübung der Oberaufsicht über die Verwaltung und die Rechtspflege ein umfassendes Auskunfts- und Einsichtsrecht zur Verfügung.

Genügen die Rechte der GPK nicht, so kann die Untersuchung einer konkreten Frage auch der Geschäftsprüfungsdelegation übertragen werden, welche auch Zeugen befragen kann. Die GPK ist also für die alltägliche parlamentarische Kontrolle bestens eingerichtet und hat zudem in Verbindung mit der Delegation sehr umfassende Untersuchungs- und Kontrollrechte, die weit über das Alltägliche hinausgehen.

Nun können in der Tat zur Ermittlung von Sachverhalten Untersuchungskommissionen beider Räte eingesetzt werden, wenn Vorkommnisse von grosser Tragweite in der Bundesverwaltung der besonderen Klärung bedürfen. Insbesondere kann eine PUK im Rahmen ihrer Untersuchungstätigkeit - wie die Geschäftsprüfungsdelegation auch - Zeugen befragen. Jede Untersuchungskommission bestimmt, nach Massgabe des Auftrages, die verfahrensmässigen Vorkehrungen für die Ermittlungen. Eine PUK ist also ein Instrument für Situationen mit aussergewöhnlichem Kontrollbedarf; eine PUK kommt dann zum Einsatz, wenn die Kapazitäten der GPK nicht ausreichen.

Wo sind nun die konkreten Unterschiede? Die GPK kann Auskünfte bei Behörden und Amtsstellen des Bundes und der Kantone sowie bei Privatpersonen einholen. Sie kann die Aktenherausgabe bei Bundesbehörden, bei kantonalen Behörden und bei Privatpersonen verlangen. Sie kann Bedienstete und Privatpersonen als Auskunftspersonen anhören, sie kann Sachverständige beiziehen, und sie kann einen Augenschein vornehmen. Zusätzlich kann die Delegation Zeugen einvernehmen, und zwar Privatpersonen wie auch Bedienstete des Bundes. Mit der Möglichkeit des gezielten Beizugs der Delegation hat die GPK somit umfassende Untersuchungskompetenzen.

Die PUK hat eigentlich nur die zusätzliche Kompetenz, auch kantonale Bedienstete als Zeugen zu befragen. Das ist das Einzige. Im vorliegenden Fall ist diese zusätzliche Kompetenz unbedeutend.

Nun, Sie wissen, dass seit dem letzten Oktober die GPK des Ständerates im Rahmen ihrer Oberaufsicht über Bundesrat und Verwaltung folgende drei Bereiche intensiv untersucht:

1. Die Wahrnehmung der Aufsicht gemäss Luftfahrtgesetz und Luftfahrtverordnung durch das Bundesamt für zivile Luftfahrt (Bazl). Hier geht es namentlich um die Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Swissair bei der Erteilung und Erneuerung einer Betriebsbewilligung. Es geht aber auch um die Mittel und Ressourcen des Bazl bei der Wahrnehmung seiner Aufsichtspflicht und um die Wahrnehmung der Auskunfts- und Meldepflichten der entsprechenden Luftfahrtunternehmen gegenüber dem Bazl.

2. Die Wahrnehmung der Aktionärsrechte durch den Bund.

3. Das Krisenmanagement des Bundes im Vorfeld und während des Groundings.

Die GPK hat zahlreiche Personen angehört. Sie hat die Direktoren des Bazl und der Eidgenössischen Finanzverwaltung, den Generalsekretär des UVEK, Delegationen der SAir Group, der CS sowie der UBS und auch mich in meiner Funktion als Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartementes angehört. Die GPK wird im Laufe dieses Monats noch weitere Anhörungen vornehmen und auch Vertreter des Seco vorladen. Der Bundesrat hat sämtliche Fragen der GPK detailliert beantwortet und die gewünschten Unterlagen zur Verfügung gestellt. Die GPK des Ständerates hat ein Expertengutachten in Auftrag gegeben, das der sehr komplexen Frage nach der Aufsicht des Bazl nachgehen soll. Es soll die Anforderungen an die Aufsicht aufzeigen, die das Bazl erfüllen muss, damit einem Unternehmen eine Betriebsbewilligung oder eine Konzession gegeben werden kann. Es soll auch geprüft werden, unter welchen Voraussetzungen eine Betriebsbewilligung und eine Streckenkonzession allenfalls entzogen werden können. Zudem erfolgt eine Beurteilung, ob und wie das Bazl und das UVEK ihre gesetzlichen Pflichten generell und insbesondere im Zusammenhang mit dem Zusammenbruch der Swissair erfüllt haben. Weiter haben die Experten auch die organisatorischen und personellen Möglichkeiten und Voraussetzungen des Bazl zu überprüfen, und sie haben zu schauen, ob die Schweiz die EG-Verordnung seit dem 1. Juni 2002 erfüllt. Das Expertengutachten wird noch in diesem Sommer vorliegen. In der ersten Woche der Herbstsession wird der Bericht durch das Plenum der GPK verabschiedet, und in der dritten Woche kann der Ständerat den Bericht behandeln.

Wenn Sie jetzt den Untersuchungsgegenstand und die rechtlichen Möglichkeiten einer PUK vergleichen, dann stellen Sie Deckungsgleichheit fest. Gesamthaft sind aber so viele Akteure mit im Spiel, dass sich die Sachverhaltsklärung nicht alleine auf die Bundesverwaltung konzentrieren kann und darf. Entsprechend sind auch Untersuchungen gemäss Obligationenrecht im Gang: So unterstützt der Bund - Sie haben diese Kredite zum Glück gesprochen - die erweiterte Sonderprüfung, wo es um die Abklärung der Verantwortlichkeiten ausserhalb der Bundesverwaltung und namentlich bei den Organen der SAir Group geht.

Die Federführung obliegt dem Sachwalter, die Koordination mit der GPK ist gewährleistet. Die Hauptthemen der Untersuchung sind: die Analyse der Hunterstrategie, die Jahresrechnung 1999/2000 und die Umstände des Groundings. Dieser Bericht wird auch im Herbst erwartet.

Für eine umfassende Beurteilung - und das ist die Schlussfolgerung - stehen der GPK grundsätzlich alle Instrumente zur Verfügung. Die Untersuchung ist weit fortgeschritten, die Ergebnisse liegen bald vor. Unüberwindbare Schwierigkeiten sind nicht bekannt geworden. Sollte das Instrumentarium der GPK in der Schlussphase im Einzelfall dennoch nicht genügen, kann die Delegation beigezogen werden, die wie eine PUK auftreten kann.

Jetzt vielleicht grundsätzlich aus staatspolitischer Sicht: Eine PUK hat stets subsidiären Charakter. Sie kommt erst zum Zug, wenn die ordentlichen Kontrollmittel nicht zum Ziel [PAGE 885] führen. Zurzeit gibt es keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass dies beim laufenden Problem der Fall ist. Deshalb ist es nach Auffassung des Bundesrates im vorliegenden Fall weder zweckmässig noch verhältnismässig, das aussergewöhnliche und zugleich auch sehr aufwendige und teure Untersuchungsinstrument der PUK einzusetzen.

Gestatten Sie mir zum Schluss noch eine Überlegung ganz anderer Art, vielleicht auch politischer und staatspolitischer Art: Eine PUK ist ein Instrument von ganz besonderer politischer Bedeutung. Es wurde erst vier Mal im Bundesstaat angewendet. Eine PUK wird bei Vorkommnissen eingesetzt, bei denen es um schwerwiegendste Störungen der Funktionsfähigkeit der Verwaltung geht. Es ist aber offensichtlich, dass bei der Swissair ein Versagen anderer Art vorliegt; um das zu klären, braucht es ein anderes Instrument. Es wird eingesetzt, es ist die erweiterte Sonderprüfung Swissair. Auch das Grounding und beispielsweise alle Fragen um die Modellwahl Phoenix usw. sind Probleme rein privatwirtschaftlicher Entscheide. Entweder beurteilt die PUK diese Problem; dann muss sie aber auch das Verhalten von Managern global tätiger Unternehmen beurteilen; und das wäre ordnungspolitisch äusserst problematisch. Das wäre ein schlechtes Signal für den Standort und läge letztlich nicht in der Kompetenz der PUK oder sie bewertet diese Probleme, zu Recht, nicht; dann aber bekämen das Handeln der Verwaltung im Vorfeld des Crash, also die Frage der Aufsichtspflichten, ein völlig unverhältnismässig grosses Gewicht bezogen auf das Gesamtereignis und vor allem auch in der öffentlichen Perzeption. Das ergäbe verzerrte Proportionen.

Eine PUK, gestatten Sie mir noch diese Bemerkung, ist auch für die Verwaltung ein enormer Eingriff. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Bundes haben im Falle des Swissair-Debakels enormen, weit überdurchschnittlichen Einsatz geleistet. Wenn diese das Gefühl bekommen, als Lohn dafür in ein politisches Verfahren verwickelt zu werden, ist das ein Signal, das Sie nicht unterschätzen dürfen. Es könnte zur Interpretation führen, dass sich unternehmerisches Denken und totaler Einsatz gegenüber Dienst nur nach Paragraphen nicht auszahlen.

Deshalb kommt der Bundesrat zu den folgenden Schlüssen: Er unterstützt Sie voll und ganz, mit allen seinen Möglichkeiten und Mitteln, die Vorgänge um das Swissair-Debakel, einschliesslich des Verhaltens des Bundesrates und der Verwaltung, aufzuklären und zu analysieren. Er ist zur Mitarbeit bereit. Er ist aber der Meinung, das Instrument der GPK sei dazu geeigneter als eine PUK, und die GPK des Ständerates sei auf gutem Weg. Die Schaffung einer PUK könnte zu einer verzerrten Perzeption führen, ohne dass in der Sache - und das ist das Wesentliche - auch nur das Geringste gewonnen wäre, ausser natürlich erheblichen Zusatzkosten. Es ist nicht einmal undenkbar, dass dadurch das Instrument der PUK, das ein sehr wichtiges Instrument bleiben muss, gewissermassen etwas entwertet werden könnte.

Deshalb rät Ihnen der Bundesrat von der Einsetzung einer PUK ab.