Berset Alain · Bundesrat · 2018-03-14

Wortprotokoll

Ce débat est important parce que les prestations complémentaires constituent un des fondements majeurs de notre régime de prévoyance. C'est vraiment un instrument qui a fait ses preuves depuis 1966, il réalise le mandat constitutionnel en garantissant, à tous les bénéficiaires, le droit fondamental aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

Cela a été relevé dans le débat, les dépenses pour les prestations complémentaires ont fortement augmenté durant les vingt dernières années. Elles ont quasiment doublé entre 1999 et 2016. Deux facteurs expliquent cette augmentation. Le premier, c'est l'évolution démographique, en particulier l'augmentation de la population. Mais ce facteur seul ne suffit pas à expliquer cette très forte augmentation. Il y a un deuxième facteur qui l'explique: la somme des décisions politiques prises, notamment par le Parlement, qui a conduit à toute une série de reports de charges vers les prestations complémentaires. Je crois qu'il est important d'avoir des bases tout à fait complètes pour comprendre ce débat et cette augmentation, et j'aimerais donc vous énumérer quelques-uns de ces éléments.

Il y a eu la suppression de la rente complémentaire de l'assurance-invalidité. Evidemment, cela affaiblit les possibilités de revenu des personnes bénéficiaires d'une rente invalidité et provoque donc un report possible sur les prestations complémentaires. Il y a eu les durcissements dans le calcul des rentes de l'assurance-invalidité avec l'abolition de ce qu'on appelle le supplément de carrière. Là encore, cela provoque un report sur les prestations complémentaires. Il y a eu la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches avec, là encore, un report sur les prestations complémentaires. Il y a eu l'abolition du montant maximum versé dans le cadre des prestations complémentaires aux personnes vivant dans les homes. En supprimant ce plafond, évidemment, on augmente aussi les dépenses. Il y a eu l'abolition du délai de carence pour les ressortissants des pays de l'Union européenne et de l'Association européenne de libre-échange; c'est une des conséquences de la libre circulation des personnes. Il y a eu l'augmentation des déductions pour le nouveau régime de financement des soins. Voilà où il faut aller chercher l'explication de cette forte augmentation des dépenses dans le domaine des prestations complémentaires.

Cette augmentation n'est pas due au fait qu'il n'y aurait pas de contrôle dans le domaine des prestations complémentaires et qu'on serait sorti des rails. On ne peut pas non plus relier cette augmentation à la nationalité des bénéficiaires, comme cela a été indiqué dans le débat. J'ai encore regardé les chiffres et j'ai constaté que, parmi les bénéficiaires [PAGE 436] de prestations complémentaires aussi bien à l'AVS qu'à l'AI, la répartition entre Suisses et étrangers est la même que dans la population en général. On ne peut pas en déduire que l'une ou l'autre catégorie de la population génère des coûts particulièrement plus élevés pour les prestations complémentaires. Au contraire, il faut chercher l'explication dans l'évolution de la démographie et dans toutes les décisions prises par le Parlement au cours des vingt dernières années.

Cela dit, évidemment, il y a un défi nouveau et il faut donc pouvoir optimiser le système des prestations complémentaires, ce que souhaite faire le Conseil fédéral, notamment pour pouvoir pallier les faiblesses que nous avons décelées dans ce système. Il y a notamment deux grands volets sur lesquels nous souhaitons agir: le premier concerne les effets de seuil; le deuxième, cela a été mentionné, concerne la sous-utilisation de la fortune propre. De plus se pose la question des montants maximaux pris en compte au titre du loyer. Le Conseil fédéral avait transmis au Parlement un message ad hoc, que vous avez reçu avant le message relatif à la réforme des prestations complémentaires, mais le Parlement a souhaité lier les deux dossiers. Par conséquent, la question des loyers maximaux est traitée dans le cadre de la réforme globale des prestations complémentaires.

Quelles sont les principales mesures prévues par la réforme? Tout d'abord, il y a les mesures destinées à réduire l'effet de seuil. Nous souhaitons réduire cet effet parce que, évidemment, il n'est pas acceptable qu'un assuré dispose d'un revenu mensuel plus bas alors quitte le régime des prestations complémentaires. Ce n'est pas acceptable, cela crée de fausses incitations, c'est problématique. Pour y remédier, nous avons proposé plusieurs mesures. Une des mesures concerne le revenu du conjoint. Actuellement, il n'est tenu compte du revenu du conjoint dans le calcul de la prestation complémentaire qu'à hauteur de deux tiers, or il est prévu dans le projet de tenir compte de l'intégralité du revenu du conjoint. Cela permettra de réduire l'effet de seuil. De plus, il y a l'adaptation du montant minimal des prestations complémentaires. Il est prévu de ramener le niveau minimal des prestations complémentaires à celui de la réduction de prime la plus généreuse accordée aux personnes qui ne reçoivent pas de prestations complémentaires ou qui ne sont pas prises en charge par l'aide sociale. Actuellement, c'est un autre montant qui prévaut, à savoir la prime moyenne de l'assurance obligatoire des soins, et cela génère aujourd'hui des situations inéquitables dans lesquelles il existe une différence entre le montant de la réduction de prime accordé aux personnes de condition économique modeste et celui qui est accordé aux bénéficiaires de prestations complémentaires.

La deuxième grande mesure prévue dans la réforme concerne la meilleure utilisation des avoirs ou de la fortune à des fins de prévoyance. Nous souhaitons par ce deuxième objectif mieux solliciter les possibilités propres des bénéficiaires au niveau de la fortune ou de l'avoir épargné dans le deuxième pilier. Pour ce faire, on propose une adaptation de la franchise sur la fortune. La franchise serait abaissée de 37 500 francs à 30 000 francs. Je vous rappelle que c'est un montant qui avait été adapté fortement à la hausse dans le cadre du nouveau régime de financement des soins en vigueur depuis 2011. C'est la raison pour laquelle j'ai cité le régime de financement des soins comme étant l'une des causes de l'augmentation des prestations complémentaires. Avec l'expérience que nous avons acquise durant ces sept à huit dernières années en appliquant le nouveau régime de financement des soins, le Conseil fédéral propose de se baser sur les montants antérieurs du capital en les adaptant au renchérissement intervenu depuis les années 1990.

Pour ce qui concerne la fortune, on propose de mieux solliciter la fortune des bénéficiaires de prestations complémentaires en home dont le conjoint vit à domicile et de renforcer les dispositions sur la renonciation à la fortune ou l'utilisation qui n'est pas conforme de celle-ci.

Il y a un autre volet qui est important mais très controversé, c'est celui qui concerne le deuxième pilier. On parle toujours de la partie obligatoire du deuxième pilier, de la base. Dans notre système des trois piliers pour la prévoyance vieillesse, pour la vie à la retraite, il est évident que ces trois piliers doivent servir en premier lieu des buts de prévoyance et non pas servir à atteindre d'autres objectifs. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral propose que les avoirs de vieillesse de la partie obligatoire doivent être versés sous la forme d'une rente de façon à garantir que ces moyens soient utilisés à bon escient, à savoir vraiment dans un but de prévoyance. Cela concerne les avoirs de vieillesse au moment de la retraite et la prestation de sortie pour commencer une activité lucrative indépendante. Même si sur ce point votre commission, cela a été mentionné, a développé son propre modèle qui peut-être représente un compromis.

Le Conseil fédéral a par contre renoncé totalement à limiter la possibilité d'utiliser le deuxième pilier pour l'accession à la propriété. Il est arrivé en effet à la conclusion que, lorsqu'une partie du capital de la prévoyance professionnelle permet d'accéder à la propriété, comme chacun a aussi besoin d'un toit, cet argent est dans ce cadre-là évidemment utilisé à des fins de prévoyance.

Un autre volet important, c'est celui du montant des primes d'assurance-maladie. Nous avons proposé de retenir comme principe la prise en compte d'un montant forfaitaire qui correspond au montant moyen de la prime sur le plan cantonal ou régional avec la possibilité accordée aux cantons de tenir compte du montant effectif de la prime s'il est inférieur au montant moyen de la prime sur le plan cantonal ou régional.

Nous sommes très heureux de la décision de votre commission de ne pas suivre le modèle du Conseil des Etats de prendre en compte la prime du troisième assureur le meilleur marché. Cela aurait des effets sur la répartition des primes dans une région de primes dans le domaine de l'assurance-maladie et cela générerait de grandes différences entre les cantons: pour certains, il n'y aurait pas de problèmes d'application, pour d'autres ce serait une mesure difficile à appliquer. Il nous semble que le modèle du Conseil fédéral, que suit votre commission, est la bonne solution.

J'en viens maintenant aux montants maximaux qui peuvent être pris en compte au titre du loyer dans le calcul de la prestation complémentaire. Je le répète, cela faisait l'objet d'un message séparé du Conseil fédéral, suite à une motion du Parlement. Cette mesure a été maintenant intégrée à ce projet. L'objectif est de ramener le taux de couverture des loyers à un niveau de 90 pour cent tout en tenant mieux compte des réalités multiples de notre territoire et des besoins des familles. C'est ainsi que nous proposons, pour la première fois, de faire une différence entre ces montants maximaux en fonction des régions. Il est évident que les montants maximaux dont on doit tenir compte au titre du loyer ne peuvent pas être les mêmes au centre d'une grande ville avec un marché du logement très tendu, dans une ville moyenne ou dans des régions plus rurales. Les niveaux des loyers y sont différents et le système que nous proposons permet de mieux tenir compte de ces différences. Prendre en compte la taille des ménages nous paraît également important. Le projet prévoit un montant de base pour les personnes seules auquel s'ajoute un supplément pour chaque personne faisant partie du ménage: les montants n'étant plus relevés à partir de la quatrième personne.

J'en viens maintenant aux conséquences financières, que plusieurs intervenants ont utilisées dans leur argumentation, ainsi que dans l'argumentation de celles et ceux qui, dans un premier temps, avaient souhaité renvoyer le projet au Conseil fédéral. Nous sommes heureux qu'il ne l'ait pas été, parce que tout est sur la table et que vous pouvez donc en discuter. Le projet du Conseil fédéral prévoyait qu'il n'y ait aucun report de charges vers les cantons. Il prévoyait deux étapes: une première aujourd'hui, rapide et urgente, et une deuxième plus profonde, qui pourrait être réalisée dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). Le projet du Conseil fédéral aurait permis des économies d'environ 300 millions de francs en 2030. Votre commission a quasiment doublé ce montant pour le porter à environ 550 millions, mais avec comme conséquence un certain transfert de charges vers les cantons, transfert qui ne figurait pas dans le projet du Conseil fédéral. C'est là qu'il faut chercher la différence. Si vous souhaitez agir ainsi, nous pouvons [PAGE 437] naturellement nous y rallier, mais il faut être conscient que cela n'a pas été annoncé aux cantons et que nous leur avions clairement indiqué que nous souhaitions d'abord commencer par une étape sans report de charges, suivie d'une discussion au sein de laquelle ils seraient fortement intégrés autour de la RPT.

Votre commission a choisi une autre voie et souhaite aller un peu plus loin en termes d'économies. Elles nous paraissent toutefois pouvoir être tout à fait supportées et acceptées.

J'aimerais encore préciser que, en ce qui concerne les conséquences financières, les dépenses supplémentaires occasionnés par la prise en compte des loyers des logements protégés, introduits par votre commission et sur lesquels nous reviendrons lors de la discussion par article, s'élèvent à 90 millions de francs.

Voilà ce que je souhaitais vous dire dans ce débat d'entrée en matière. Je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à entrer en matière sur ce projet et à l'adopter.