Germann Hannes · Ständerat · 2018-06-04

Wortprotokoll

Der Ständerat ist bei diesen Geschäften Zweitrat. Der Nationalrat hat die Rechnung 2017 und den Nachtrag I zum Voranschlag 2018 in der ersten Sessionswoche beraten und mit einer Ergänzung verabschiedet. Wir im Ständerat haben die Rechnung 2017 und den Nachtrag I zum Voranschlag 2018, wie das üblich ist, zunächst in den Subkommissionen vorberaten, ehe wir sie im Plenum diskutieren und verabschieden. Eintreten auf Rechnung und Nachtrag ist obligatorisch.

Zum Bundeshaushalt: Dieser entwickelt sich erfreulich. Die Staatsrechnung 2017 schliesst mit einem überraschend hohen ordentlichen Finanzierungsüberschuss von 2,8 Milliarden Franken ab, dies bei einem budgetierten Defizit von 250 Millionen. Der Hauptgrund für die positive Abweichung ist die aussergewöhnliche Entwicklung bei der Verrechnungssteuer, die mit netto 8,2 Milliarden Franken gut 2 Milliarden über dem Voranschlag und 2,5 Milliarden über dem Vorjahr liegt. Ohne die im Vorfeld vieldiskutierte Rückstellung von 2 Milliarden, auf die ich noch zu sprechen komme, hätte der Überschuss in der Finanzierungsrechnung gar rund 4,8 Milliarden betragen. Im ausserordentlichen Finanzierungsergebnis kommen zu diesen 2,8 Milliarden noch Einnahmen aus Bussen der Weko wegen Manipulation von Finanzmarktzahlen von insgesamt 99 Millionen sowie Einnahmen aus dem Nachlassliquidationsverfahren der Swissair im Umfang von 78 Millionen hinzu. Gesamthaft führen die ausserordentlichen Einnahmen zu einem Überschuss von rund 3 Milliarden in der Finanzierungsrechnung.

Die Erfolgsrechnung weist einen operativen Ertrag von 69,6 Milliarden Franken und einen operativen Aufwand von 66,6 Milliarden auf. Darin ist ein Finanzierungsergebnis von minus 1 Milliarde enthalten, aber es kommen noch 2,7 Milliarden aus Beteiligungen hinzu, sodass das Jahresergebnis dann in der Erfolgsrechnung mit 4,7 Milliarden Franken zu Buche schlägt. Auch das ist viel besser als budgetiert. Aber wir bleiben ja bei der Finanzierungsbetrachtung, und deshalb kehre ich zur Finanzierungsrechnung zurück.

Ein paar wichtige Zahlen zu den Einnahmen und Ausgaben der Jahresrechnung 2017: Die ordentlichen Einnahmen sind 2017 gegenüber dem Vorjahr um 5,4 Prozent gestiegen, was deutlich mehr ist als das 1,4-Prozent-Wachstum des nominalen BIP. Hauptgrund dafür ist ein Plus von 2,2 Milliarden Franken bei der Verrechnungssteuer dank höheren Dividendenausschüttungen. Zudem veranlasste das Negativzinsumfeld die Steuerpflichtigen dazu, die Rückforderung aufzuschieben.

Ich gebe Ihnen einen summarischen Überblick über die grössten Posten der Fiskaleinnahmen von 66,5 Milliarden. Mehrwertsteuer: 22,9 Milliarden Franken, plus 2 Prozent im Vergleich zum Vorjahr; direkte Bundessteuer juristische Personen: 10,6 Milliarden, minus 0,7 Prozent; direkte Bundessteuer natürliche Personen: 10,3 Milliarden, minus 0,3 Prozent; Verrechnungssteuer: 8,2 Milliarden, plus 43,5 Prozent. Höher ausgefallen sind auch die Stempelabgaben mit 2,4 Milliarden bzw. einem Plus von 20,5 Prozent. Zusammen mit den nichtfiskalischen Einnahmen von 4,6 Milliarden ergeben sich so ordentliche Einnahmen von 71,1 Milliarden Franken, was dem erwähnten Plus von 5,4 Prozent entspricht. [PAGE 369]

Die ordentlichen Ausgaben von rund 66,3 Milliarden Franken liegen unter dem Voranschlag und lediglich 2 Prozent höher als im Vorjahr. Der Zuwachs entfällt in weiten Teilen auf die folgenden Ausgabengebiete: Bildung und Forschung, Stichwort Vollassoziierung an Horizon 2020; soziale Wohlfahrt, Stichwort höhere Beiträge an die Sozialversicherungen der Kantone; Finanzen und Steuern, hier ist auch der Kantonsanteil bei der Verrechnungssteuer entsprechend höher ausgefallen. Die hohe Budgetdisziplin der Bundesverwaltung verdient Beachtung, denn es konnte eine Budgetunterschreitung von rund 400 Millionen Franken realisiert werden.

Erlauben Sie mir nach diesen Zahlen noch einige Ausführungen zur neuen Rechnungslegung: Per 1. Januar 2017 sind auf Bundesebene zwei Änderungen im Finanzhaushaltgesetz in Kraft getreten: das neue Führungsmodell für die Bundesverwaltung (NFB) und verschiedene Optimierungen des neuen Rechnungsmodells (NRM). Mit dem NFB sind in allen Verwaltungseinheiten Globalbudgets im Eigenbereich und Leistungsinformationen über die einzelnen Geschäftsbereiche eingeführt worden. Die neue Struktur der Finanzberichterstattung der Verwaltungseinheiten hatten zu einer vollständigen Überarbeitung der Bände 2A und 2B geführt. Deren Struktur kennen Sie bereits aus den Voranschlägen.

Die Änderungen im Rechnungsmodell betreffen Aufbau und Gliederung. Neu ist die Geldflussrechnung zum Fonds "Geld", dafür reduziert sich die bisherige Finanz- und Mittelflussrechnung auf die Finanzierungsrechnung. Die Anpassungen in der Rechnungslegung gehen auf die konsequente Umstellung auf die sogenannten Ipsas-Standards zurück. Bisherige Abweichungen mussten aufgehoben und die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze überarbeitet werden. Die Anpassungen betreffen insbesondere die Bereiche Finanzinstrumente, Beteiligungen, Personalvorsorge und Rüstungsmaterial. Das hat in der Bilanz doch zu erheblichen Bewertungsänderungen geführt, und darum sind auch einige Verwerfungen im Nachhinein erklärbar.

Im Rahmen des Rechnungsabschlusses hat die Eidgenössische Finanzverwaltung zudem eine Praxisänderung bei der Rückstellung für die Verrechnungssteuer vorgenommen. So wurde diese - konkret ist von 2 Milliarden Franken die Rede - nicht nur wie bisher in der Erfolgsrechnung, sondern neu auch in der Finanzierungsrechnung berücksichtigt. Der Bundesrat und die Eidgenössische Finanzverwaltung leiten dies aus dem Finanzhaushaltgesetz ab. Die Eidgenössische Finanzkontrolle hingegen erachtet die finanzierungswirksame Rückstellung als nicht kompatibel mit dem Finanzhaushaltgesetz, weshalb es hier zu einem Revisionsvermerk durch die Eidgenössische Finanzkontrolle kommt. Dieser wird von der Eidgenössischen Finanzverwaltung akzeptiert, und er soll dann im Rahmen der Umsetzung der Motion Hegglin Peter 16.4018, die mehr über die Erfolgsrechnung steuern will, im Bericht des Bundesrates entsprechend erläutert werden. Dann wird sich das im nächsten Jahr also hoffentlich nicht mehr wiederholen, und das ist ganz im Sinne der Finanzkommission Ihres Rates.

Die Änderungen in der Rechnungslegung betreffen die Finanzinstrumente, beispielsweise die Agios, aber auch die Darlehen. Diese werden nicht mehr sofort abgeschrieben, sondern zu fortgeführten Anschaffungswerten bewertet. Ebenfalls werden die Beteiligungen des Bundes bewertet. In die Bilanz aufgenommen wurden zudem konzessionierte Transportunternehmen, die zu einem wesentlichen Teil dem Bund gehören. Ebenfalls bilanziert werden Verpflichtungen in der Personalvorsorge sowie das Rüstungsmaterial. Letzteres wird aus Gründen der Praktikabilität allerdings nur etwa zur Hälfte aktiviert - nur die sogenannten A-Güter. Ebenfalls übernommen worden ist die finanzwirksame Rückstellung für die Verrechnungssteuer. Im Interesse der Vergleichbarkeit hat die Eidgenössische Finanzverwaltung die Rechnung 2016 angepasst. Die Korrekturen sind im sogenannten Restatement 2016 ausgewiesen. Ein derartiges Restatement wird es dann auch bei der neuen Rechnung noch einmal geben.

Zur Entwicklung des Eigenkapitals: Der Bund hat viele bedingt rückzahlbare Darlehen an konzessionierte Transportunternehmen gewährt. Diese Darlehen müssen von diesen Unternehmen nach den International Public Sector Accounting Standards (Ipsas) gemäss Rechnungsstand als Eigenkapital behandelt werden und sind nun in der Bilanz berücksichtigt. Wir sprechen hier von einem Volumen von 30 Milliarden Franken Eigenkapital.

Negativ wirkten sich im gleichen Bereich die Verbindlichkeiten der Personalvorsorge und Rückstellungen für Magistratspersonen aus. Diese Verpflichtungen wurden stets offengelegt, aber noch nie in die Bilanz integriert. Das geschieht nun, und das verringert das Eigenkapital um 11 Milliarden Franken. Dieser Wert schwankt immer wieder, er hängt von den technischen Parametern ab, die diesen Rechnungen zugrunde gelegt werden.

Die Anpassungen sind also von erheblichem Umfang. Das Ausgleichskonto weist jetzt 4,3 Milliarden Franken weniger auf, dafür werden in Zukunft die Spielräume entsprechend grösser ausfallen. Das Eigenkapital steigt im Laufe des Rechnungsjahres von 10 Milliarden Franken Anfang Jahr auf nunmehr 21 Milliarden Franken. Das ist insofern bemerkenswert, als das Eigenkapital in früheren Jahren stets negativ war. Aber dieses Resultat darf auch nicht überbewertet werden; es befinden sich nach Maastricht-Kriterien nun eben plötzlich Dinge in der Bilanz, die man früher gleich abgeschrieben und gar nicht aufgeführt hat.

Zur Schuldenbremse: Sie ist problemlos eingehalten. Man hätte ein Defizit von 640 Millionen Franken schreiben können. Das führt nun dazu, dass der effektive strukturelle Überschuss hohe 3,4 Milliarden Franken beträgt, was wiederum zu einer Gutschrift und zum neuen Stand des Ausgleichskontos in der Höhe von 25 Milliarden Franken führt. Der neue Stand des Amortisationskontos, wo es ein Plus von 177 Millionen Franken zu verzeichnen gab, beträgt nun 2,8 Milliarden Franken. Die Bruttoschulden belaufen sich neu auf 104,2 Milliarden Franken. Diese Zahl geht nun auf das Restatement zurück. Sie haben sich im letzten Jahr nämlich um 1 Milliarde Franken auf 105 Milliarden Franken erhöht. Weshalb? Der Bund hatte viel Liquidität in den Büchern und zu Beginn des Jahres eine Emissionsabgabe zurückzuzahlen. Bezüglich der Nettoschuld schwamm der Bund wie erwähnt in Liquidität. Man hatte mehr zur Verfügung als benötigt, was auch mit der Verrechnungssteuer zusammenhängt. Deshalb nahmen die Nettoschulden um 8 Milliarden Franken auf nunmehr 68,4 Milliarden Franken ab.

Zu weiteren Diskussionen in der Kommission führte die Einschränkung der Eidgenössischen Finanzkontrolle aufgrund von Buchungsfehlern in der Höhe von rund 800 Millionen Franken. So kam es zu relevanten Fehlbuchungen bei der Verrechnungssteuer, bei den Nationalstrassen und bei den Bewertungen von Rüstungsbauten. Die Einnahmen der Verrechnungssteuer sind netto um 230 Millionen Franken zu hoch ausgewiesen. Als Folge davon ist der Transferaufwand für die Kantonsanteile um 52 Millionen Franken zu hoch. Demnach ist die Finanzierungsrechnung um netto 178 Millionen Franken zu positiv wiedergegeben. Die Nationalstrassen sind netto um 397 Millionen Franken und die Rüstungsbauten um 117 Millionen zu hoch bilanziert, da notwendige Abschreibungen seit 2008 nicht erfolgt sind. Dadurch fehlen in den Erfolgsrechnungen von 2008 bis 2017 kumuliert 957 Millionen Franken an Abschreibungen. Gleichzeitig wurden für diese Projekte ertragsbildende Kantonsanteile von kumuliert 560 Millionen Franken nicht berücksichtigt. Damit hätten die jeweiligen Erfolgsrechnungen auch um diesen Betrag entlastet werden können. Unter dem Strich wurde die Erfolgsrechnung seit 2008 also um insgesamt 397 Millionen Franken zu gut dargestellt. Zudem wurden Rüstungsbauten in der Höhe von 117 Millionen Franken überbewertet.

Die Finanzkommission und das Finanzdepartement waren sich einig, dass diese Buchhaltungsfehler baldmöglichst behoben werden müssen. Da dies aber, weil sich die Fehler über einen Zeitraum von zehn Jahren erstrecken, aufwendig ist, hat man beschlossen, das mit einem Restatement im nächsten Jahr unter "Nachträgliche Korrekturen" offenzulegen. Der Erstrat hat denn auch im Bundesbeschluss I über die Eidgenössische Staatsrechnung für das Jahr 2017 einen neuen Artikel 4a, "Nachträgliche Korrekturen", [PAGE 370] hinzugefügt, und so nehmen wir den pragmatischen Weg, damit das dann mit der Rechnung 2018 entsprechend vorgelegt wird. Hier gab es auch eine Diskussion darüber, warum das nicht schneller gehe. Praktikabilitätsgründe haben aber dazu geführt, dem Nationalrat zu folgen und die Korrekturen im nächsten Jahr entgegenzunehmen.

Trotz dieser Fehler dürfen wir feststellen, dass die Buchführung und die Finanzberichterstattung des Bundes auf hohem Niveau erfolgen. Die Subkommissionspräsidenten stellten allesamt der Verwaltung ein gutes Zeugnis aus; dem kann auch ich mich anschliessen. Mir bleibt abschliessend, dem Bundesrat, der Bundesverwaltung und damit allen Bundesangestellten sowie Behörden und Gerichten für die im Jahr 2017 geleistete Arbeit und die ausgezeichnete Kooperation gebührend zu danken.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 10 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung die Genehmigung des Bundesbeschlusses über die Eidgenössische Staatsrechnung für das Jahr 2017. Ebenfalls einstimmig, aber ohne Enthaltung erfolgte die Zustimmung zu den Bundesbeschlüssen zu den drei Sonderrechnungen sowie zum Nachtrag I zum Voranschlag 2018, mit dem der Bundesrat sechs Nachtragskredite von insgesamt 40 Millionen Franken unterbreitet.

Ich danke Ihnen für Ihre Zustimmung!