Leuthard Doris · Bundesrat · 2018-06-07

Wortprotokoll

Ich danke für die Debatte. Sie war lang, aber hat schon hier in diesem Saal gezeigt, dass die Vorstellungen der Politik darüber, was auf der Fläche der Schweiz passieren soll, was zulässig sein soll und was eben nicht, sehr unterschiedlich sind. Die Vorstellungen des Volkes wiederum sind vielleicht nicht immer identisch mit denjenigen der Politik. Das haben verschiedene Abstimmungen gezeigt: die Abstimmung zur ersten Revision des Raumplanungsgesetzes, die das Volk klar angenommen hat, die Zweitwohnungs-Initiative und verschiedene kantonale Initiativen. Im Zentrum dieser Initiativen stand immer die Sorge der Bevölkerung, dass nicht mehr genügend Kulturland vorhanden ist, aber auch die Sorge, dass die Zersiedelung so weitergeht wie in den letzten dreissig Jahren. Diese Sorge ist ernst zu nehmen, und der Bundesrat nimmt sie ernst! Die Initianten greifen diese Sorge auf, aber sie verkennen, dass ihre Initiative zu einseitig ist, nur auf dem Schutzbedürfnis aufbaut und die Nutzungsbedürfnisse unserer Gesellschaft demgegenüber als klar sekundär gewichtet.

Unser Land ist klein und hat eine limitierte Fläche. 31 Prozent unserer Landesfläche sind Wald und Gehölz, 25 Prozent sind unproduktive Fläche, und auf den restlichen 44 Prozent muss sich alles andere abspielen: Wohnen, Arbeiten, Verkehr, Natur, Sport und eben auch Landwirtschaft - auf diesen restlichen 44 Prozent. Deshalb kommen diese Konflikte von Schutz und Nutzen zur Austragung. Deshalb war die erste Revision des Raumplanungsgesetzes nötig, und deshalb gab es dafür auch eine klare Zustimmung.

Im Wesentlichen sind innerhalb des Baugebietes die Kantone, Städte und Gemeinden zuständig. Der Bundesrat setzt nur den Rahmen. Dieser Rahmen war aber nötig: Er reduziert die Möglichkeiten, die Bauzonen auszudehnen, und setzt diesen klare Grenzen; es war auch richtig, das so zu machen. Wie aber auch gesagt wurde, befinden wir uns mitten in der Umsetzung. Das Raumplanungsgesetz ist seit Mai 2014 in Kraft, und wir haben noch keine definitiven Ergebnisse und wissen noch nicht, wo wir landen werden.

Deshalb kommt die Initiative tatsächlich ein wenig zur Unzeit, Herr Nationalrat Jans hat das auch gesagt. Sie kommt klar zur Unzeit, weil wir noch keine definitiven Resultate haben, und die Vorlage darüber, was ausserhalb des Baugebietes in der Nichtbauzone passiert, wird Ihnen der Bundesrat erst im Verlaufe dieses Jahres vorlegen.

Ein Fehler dieser Initiative ist meines Erachtens auch die Tatsache, dass sie keine Rücksicht auf die Unterschiede in unserem Land nimmt. Die Siedlungsflächen pro Person sind sehr unterschiedlich, sie variieren zwischen den Kantonen um das Sechsfache. Wir haben Kantone, die in den letzten Jahren sehr sorgfältig eingezont haben, die nicht sehr viele Baulandreserven haben, während andere nach wie vor grosse Reserven ausweisen. Die Initiative schlägt aber alle Kantone über den gleichen Leisten. Das ist schwierig.

Wir haben heute Bauzonen, die zu 11 bis 17 Prozent nicht überbaut sind. Wenn sie mit der gleichen Dichte wie heute überbaut würden, hätten wir Platz für weitere 1 bis 1,2 Millionen Einwohner. Das wäre ein Punkt für die Volksinitiative. Aber eben: Zürich hat zu wenig, das Wallis zu viel. Entsprechend sind die Bauzonen nicht immer dort, wo die Bedürfnisse der Bevölkerung und der Wirtschaft liegen. Diesen Ausgleich zu suchen ist ein Anliegen der ersten Revision des Raumplanungsgesetzes, die, wie gesagt, in der Umsetzung ist.

Der Hauptmangel der Initiative steckt vor allem in der vorgeschlagenen Einfrierung der Bauzonenfläche. Auch hier nimmt die Initiative keine Rücksicht auf kantonale und regionale Unterschiede. Sie benachteiligt namentlich jene Kantone und Gemeinden, die haushälterisch mit dem Boden umgegangen sind und über kleine Reserven verfügen. Diese Gemeinden und Kantone wären in ihrer Entwicklung stark eingeschränkt. In gewissen Gegenden bestünde die Gefahr einer nicht mehr vertretbaren Baulandverknappung. Dies würde ein ausgeprägtes Ansteigen der Grundstückpreise mit sich bringen - Monsieur le conseiller national Grin par exemple l'a mentionné -, das würde zweifellos zu einem Anstieg der Grundstückpreise führen.

Herr Nationalrat Girod hat gesagt, in Zürich sei dieser Baulandstopp kein Problem gewesen. Ja, dort sind die Baulandreserven aufgebraucht, und was ist passiert? Die Preise sind massiv in die Höhe gegangen! Die Stadt Zürich ist heute eine der teuersten der ganzen Welt. Das sind eben schon auch Folgen, die man zu berücksichtigen hat, die Effekte auf die Wohnkosten, die damit zusammenhängen. Neuansiedlungen von Unternehmen könnten übermässig erschwert werden, und das wiederum würde die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz beeinträchtigen.

Die Initiative lässt Einzonungen nur noch dann zu, wenn eine unversiegelte Fläche von mindestens gleicher Grösse und vergleichbarem landwirtschaftlichem Ertragswert ausgezont wird. Falls sich für die Einzonung einer Fläche mit einem hohen landwirtschaftlichen Ertragswert keine Kompensationsfläche mit gleichem Ertragswert finden lässt, müsste eine entsprechend grössere Fläche ausgezont werden. Je nach landwirtschaftlichem Ertragswert kann dies mehr als die doppelte Fläche ausmachen. Die Bauzonenfläche wird durch diese Bedingung nicht nur eingefroren, sondern zusätzlich reduziert.

Ich habe schon auf die erste Revision des Raumplanungsgesetzes hingewiesen, viele von Ihnen auch, und das zu Recht. Dort haben wir diese Sorgen der Bevölkerung, welche die Initiative aufgreift, aufgenommen. Zwölf kantonale Richtpläne sind bereits genehmigt, die restlichen Kantone sind an der Arbeit, mit dem Ziel, bis Ende April 2019 auch ihre Richtpläne an die strengeren Bestimmungen anzupassen. Bis es so weit ist, darf die Bauzonenfläche im betreffenden Kanton nicht vergrössert werden. Ab dem 1. Mai 2019 dürfen gar keine neuen Bauzonen mehr ausgeschieden werden, solange der Kanton seinen Richtplan nicht angepasst hat.

Wie stark der Bodenverbrauch in den Bauzonen durch die erste Gesetzesrevision eingedämmt wird, können wir noch nicht quantifizieren. Die aktuelle Bauzonenstatistik 2012-2017 zeigt aber, dass bereits die Diskussion, die Signale der Politik, auch die Sensibilität der Gemeinden und Städte dazu geführt haben, dass die Anliegen der nachhaltigen Siedlungsentwicklung nach innen erkannt wurden. Die Gesamtfläche der wichtigsten Bauzonentypen ist denn auch seit 2012 konstant geblieben. Die Einwohnerzahl in den Bauzonen ist gewachsen, aber damit haben wir auch die Situation, dass deutlich mehr Personen auf einer praktisch konstanten Fläche leben. Die durchschnittliche Bauzonenfläche pro Person ist von 309 Quadratmetern auf 291 Quadratmeter gesunken. Auch wenn die Wirkung statistisch somit nicht eindeutig fassbar ist, kann man in der Praxis doch verschiedene Effekte beobachten, die in die richtige Richtung gehen. Als Beispiele möchte ich auf erste Rückzonungen hinweisen, etwa in den Kantonen Wallis, Jura, Waadt und Glarus. Ich möchte auf den Erlass von Planungszonen hinweisen, die zur Sicherung von Flächen dienen, die sich für eine Rückzonung eignen würden, und auf die Bezeichnung von Gebieten, die sich für eine Verdichtung eignen.

Hier machen Städte, Gemeinden und Kantone eine gute Arbeit. Der Städte- und der Gemeindeverband stellen auch [PAGE 867] gute Beispiele aufs Internet, wo man sich orientieren kann, was sinnvolle neue Nutzungen sind.

Was uns noch fehlt im Puzzle, sind nun die Fragen, die sich ausserhalb des Baugebietes, im Nichtbaugebiet, stellen. Das ist Bestandteil der Vorlage zur zweiten Revision des Raumplanungsgesetzes, die wir Ihnen im Herbst vorlegen werden. Das sind berechtigte Fragen. Denn es ist uns ein Anliegen, dass man Baugebiet und Nichtbaugebiet wirklich konsequent voneinander trennt. Im Nichtbaugebiet muss als Grundsatz wieder gelten: Es wird nicht gebaut. Ausnahme sind standortgebundene Bauten, notabene für die Landwirtschaft. Diese sind ausserhalb der Bauzonen immer zulässig und rechtlich eben auch legitimiert.

Zu allen Nutzungen, die Sie typischerweise nicht in den Bauzonen wollen, von den Pferden bis zu den Kleintieren, haben Sie die Debatten hier schon stundenlang geführt. Das sind Nutzungen ausserhalb der Bauzonen. Das ist gesellschaftspolitisch so gewollt und macht auch Sinn. Deshalb werden wir in der zweiten Revision des Raumplanungsgesetzes vor allem diesen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet stärken. Wir werden im Zusammenhang mit der Ausgestaltung der Bewilligungstatbestände und auch in Bezug auf die Anforderungen an die Ausscheidung spezieller Zonen ausserhalb der Bauzonen die Tatbestände klären. Denn heute beruht das weitgehend auf bundesgerichtlicher Rechtsprechung, und das führt auch zu unterschiedlichen Anwendungen in den Kantonen.

Wir haben diese Vorlage in sehr enger Zusammenarbeit mit den Kantonen erarbeitet. Sie ist in der letzten Phase. Ich habe hier ein bisschen gestaunt, dass einige schon wissen, was in dieser Vorlage steht, sogar schon mit dem Referendum drohen. Ich habe die definitive Fassung selber noch nicht gesehen. Aber offenbar sind Sie so weise, dass Sie hier irgendwelche Entwürfe und Diskussionen kennen. Okay. Aber ich glaube, auch hier sollten Sie zuerst sehen, was auf den Tisch kommt. Eines ist klar: Man kann in den Nichtbauzonen nicht weiter munter weiterbauen, sondern auch hier sollen die Kantone gewisse Regeln beachten.

Auch hier, Herr Hausammann, muss natürlich schon eine Kompensation erfolgen, wenn man überbordet und vor allem für den Bau von nicht standortgebundenen Bauten die Schleusen öffnet. Das ist ein wichtiger Grundsatz. Sonst haben wir eben eine Zunahme von Bauten im Nichtbaugebiet, und das muss schon kontrolliert erfolgen. Es darf erfolgen, das Vorgehen muss flexibel sein, nach den Bedürfnissen erfolgen, aber auch eben in der Verantwortung der Gesamtsicht stehen, was in der Nichtbauzone zulässig sein soll.

Noch ein Wort zu den Fruchtfolgeflächen: Ja, das ackerfähige Kulturland ist besonders schützenswert. Es muss unbedingt erhalten werden. Das ist tatsächlich etwas, was der Bundesrat in Umsetzung des neuen Verfassungsartikels auch sichern will. Wir haben auch hier entschieden, den Sachplan, der schon seit geraumer Zeit in Kraft ist, zu überarbeiten. Eine Expertengruppe hat geschaut: Braucht es noch gleich viel gesicherte Fläche? Ist es richtig, dass sie weiterhin auch quantitativ im gleichen Ausmass festgelegt wird? Kann man eine Aufwertung vornehmen? Soll man unter den Kantonen Fruchtfolgeflächen handeln können? Das sind alles Fragen, die Experten bearbeitet haben. Ende Januar ist dieser Bericht herausgekommen. Wir werden die Empfehlungen dieser Expertengruppe in eine Anhörung schicken, auch Ende dieses Jahres. Es ist das Ziel, den Sachplan zu den Fruchtfolgeflächen zu überarbeiten.

Es ist wichtig, dass wir uns ein Bild entwickeln, wie die Schweiz, wie unser Land 2030 aussehen soll. Wir sollten uns einig werden, wo gebaut werden soll und wo nicht gebaut werden soll, wie viel wir erhalten wollen und was die Bedingungen für Entwicklungsmöglichkeiten sein sollen. Es wird auch inskünftig so bleiben, dass weitgehend die Kantone in der Pflicht stehen. Die Kantone bestimmen auch weitgehend: Soll es mehr nachhaltige Quartiere geben oder nicht? Es betrifft nicht den Bund; hier sind vor allem auch städtische Planungen gefordert, um diese Sicht auf die Schweiz im Jahr 2030 zu entwickeln. Daran wird diese Verfassungsnorm gar nichts ändern. Sie wird weiterhin den Kantonen, den Städten und Gemeinden zu Recht die Verantwortung überlassen, dies mit gewissen Rahmenbedingungen des Bundes.

In diesem Sinne bitte ich Sie, im Rahmen der zweiten Revision des Raumplanungsgesetzes zu legiferieren, den Sachplan zu den Fruchtfolgeflächen zu begutachten und diese Initiative der Jungen Grünen wie auch den Gegenvorschlag vonseiten der Grünliberalen zur Ablehnung zu empfehlen.