Leuthard Doris · Bundesrat · 2018-12-03

Wortprotokoll

Es ist tatsächlich eher selten, dass Grün und SVP die gleiche Meinung vertreten. Das macht die ganze Sache ja schon verdächtig. Deshalb glaube ich, dass der Bundesrat wahrscheinlich richtigliegt, der Ihnen Eintreten und Zustimmung zu dieser Vorlage empfiehlt.

Das Geschäft hat eine lange Vorgeschichte. Einige von Ihnen mögen sich erinnern: Als man die Revision des heutigen CO2-Gesetzes beriet, beauftragte das Parlament ausdrücklich den Bundesrat, jetzt diese Verknüpfung zu suchen. Zu Recht! Schon im Jahr 2013 war diese Verknüpfung des schweizerischen und des europäischen ETS erklärtes Ziel des Bundesrates. Das Instrument wurde dann auch so aufgesetzt, dass die beiden Systeme rasch hätten verknüpft werden können. Ohne Verknüpfung funktioniert das Emissionshandelssystem in der Schweiz nur schlecht; das wurde offenbar auch von niemandem hier bestritten.

Auch die Eidgenössische Finanzkontrolle hat in einer Evaluation bestätigt, dass wir unbedingt einen grösseren Markt benötigen. Sie hat deshalb für eine rasche Verknüpfung plädiert.

Auch die Wirtschaft, in erster Linie die produzierende Industrie, ermuntert uns seit Jahren, diese Verknüpfung nun umzusetzen. Man wartet darauf. Der Emissionshandel stellt emissionsintensive Branchen wie die Zementindustrie, die Papier- und die Chemieindustrie ihren europäischen Konkurrenten dann endlich gleich. Neben den Schweizer Löhnen, den Schweizer Produktionskosten gibt es hier wenigstens einen kleinen Bereich, wo Sie keine Diskriminierung, sondern eben gleiche Bedingungen schaffen.

Der Emissionshandel hat auch eine längerfristige, weltumspannende Perspektive. Auf allen Kontinenten entstehen heute solche Systeme. Das grösste ist derzeit in China im Aufbau. Das Ziel muss auch hier eine allmähliche Verknüpfung sein, sodass zum Beispiel für ein Zementwerk standortungebunden überall auf der Welt die gleichen Klimaauflagen gelten. Verknüpfungen auf regionaler Ebene gibt es bereits, zum Beispiel zwischen Kalifornien und Quebec. Eine Verknüpfung zwischen Staaten, wie sie der Bundesrat mit der Europäischen Union anstrebt, ist hingegen ein Novum.

Die Vorlage, die Ihnen der Bundesrat am 1. Dezember 2017 unterbreitete, enthält zwei Elemente: erstens die Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und der EU zur Verknüpfung der Emissionshandelssysteme und zweitens - wie das die Kommissionssprecher schon präzise dargelegt haben - eben auch eine Teilrevision des CO2-Gesetzes, die für die Umsetzung des Abkommens nötig ist.

Das Ziel ist, wenn Sie zustimmen - und das hoffen wir natürlich -, dass eine möglichst rasche Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2020 zugunsten der Wirtschaft erfolgen kann, und das eben noch in der laufenden Handelsperiode. So können die Unternehmen in der Schweiz möglichst rasch vom liquiden EU-Markt profitieren, um ihre Abgabepflicht zu erfüllen. Heute finden sie, wie gesagt, keinen liquiden Markt vor. Zurzeit haben wir in der Schweiz 54 emissionsintensive Industrieanlagen, die im Gegenzug von der CO2-Abgabe auf Brennstoffen befreit sind, wenn sie am Emissionshandelssystem teilnehmen. Die Betreiber dieser Anlagen müssen dem Bund jährlich über ihre Treibhausgasemissionen Bericht erstatten und für jede ausgestossene Tonne CO2 ein Schweizer Emissionsrecht abgeben. Diese Emissionsrechte werden vom Bund teilweise an die Betreiber der Anlagen kostenlos ausgegeben und teilweise versteigert. Die Gesamtmenge an Emissionsrechten ist jedoch begrenzt und wird jährlich reduziert. Dieser Mechanismus mit der Deckelung der Zertifikate bremst eben den Ausstoss von CO2, und er sorgt für Investitionen in klimafreundliche Anlagen. Steigt der Preis, ist das eine zusätzliche Investitionsbeschleunigung, ganz so, wie dies das Pariser Abkommen vorsieht.

Emissionsrechte sind handelbar. Deshalb sind auch alle relevanten Umweltökonomen für dieses Instrument. Liegen die Emissionen einer Anlage über den kostenlos ausgegebenen Rechten, muss der Betreiber zusätzliche Emissionsrechte erwerben. Das kann er entweder an einer Auktion tun, die das Bafu mindestens zweimal im Jahr durchführt, oder er kann Emissionsrechte von einem anderen Unternehmen erwerben, das seine Zielwerte unterschreitet.

Es wurde gesagt: Die EU betreibt heute das grösste Emissionshandelssystem der Welt, und das seit 2005, mit rund 11[NB]000 Industrieanlagen und fossil-thermischen Kraftwerken. [PAGE 1930] Seit 2012, also seit sechs Jahren, ist auch der Luftverkehr eingebunden, der Luftverkehr, der ja sonst bei allen Systemen nicht relevant ist, keinen Beitrag an den Klimaschutz leisten muss. Es ist deshalb ein Verdienst, dass wir endlich auch den Luftverkehr einbinden, einen der grossen Emittenten. Hier verstehe ich die Grünen nicht, die zu Recht über Jahre gefordert haben, dass auch der Luftverkehr seinen Beitrag leisten muss. Mit diesem Handelssystem werden wir dieser Forderung gerecht, und deshalb sind wir der Meinung, dass auch das gegenüber den anderen Verkehrsträgern richtig und auch zukunftsfähig ist.

In der EU besteht das Problem der tiefen Preise, das wurde vorhin moniert. Es war von Beginn weg ein grosses Problem, dass sie viel zu viele günstige Zertifikate, Emissionsrechte auf den Markt geworfen hat. Das wurde dann während der Wirtschaftskrise noch nicht korrigiert, weil das Europäische Parlament die Wirtschaft nicht bremsen wollte. Gott sei Dank ist das jetzt anders. Man hat eine sogenannte Marktstabilitätsreserve entwickelt, ein Instrument beschlossen, das es erlaubt, ab dem nächsten Jahr überschüssige Rechte dem Markt zu entziehen. Und siehe da: Weil es eben ein funktionierender Markt ist, hat dieser bereits reagiert. Schon die Ankündigung der Marktstabilitätsreserve hat dazu geführt, dass die Preise in wenigen Monaten von rund 7 Euro auf 17 Euro gestiegen sind. Für kurze Zeit lagen die Preise sogar über 25 Euro. Das zeigt eben, dass diese Verknappung, die jährlich mit 2,2 Prozent weitergeführt wird, funktioniert. Nochmals: Der Emissionshandel ist ein marktwirtschaftliches Instrument der Klimapolitik, mit dem Treibhausgasemissionen kostengünstig reduziert werden können.

Der Effizienzgewinn steigt eben mit der Grösse des Marktes, und deshalb hat die Schweiz, die Schweizer Wirtschaft, ein immanentes Interesse daran, mit einem möglichst grossen Markt verknüpft zu sein. Das Abkommen mit der EU geht weiterhin von eigenständigen Emissionshandelssystemen aus, Herr Nationalrat Imark: von eigenständigen Emissionshandelssystemen. Wir verknüpfen die Emissionshandelssysteme lediglich, das heisst, der Kern ist die gegenseitige Anerkennung von schweizerischen und europäischen Emissionsrechten, die frei austauschbar sein sollen.

Wer also am Emissionshandelssystem der Schweiz oder der EU teilnehmen muss, kann in Zukunft Emissionsrechte aus beiden Systemen nutzen, um seine Emissionen zu decken und seine Verpflichtungen zu erfüllen. Es ist nicht ein Marktzugangsabkommen, das auch einem institutionellen Abkommen unterstehen würde, sondern ein klassisches Kooperationsabkommen, das hier durch die Kooperation die Gleichstellung der Teilnehmer sichert und die Sicherheit der Systeme gewährleistet. Neu wird die Schweiz eben auch den Bereich der Luftfahrt analog zur EU übernehmen. Auch das macht, wie gesagt, im Lichte einer international vernünftigen Klimapolitik Sinn. Es wird, analog zu anderen Abkommen, ein Gemischter Ausschuss mit Vertretern der Schweiz und der EU dieses Abkommen verwalten und bei Bedarf weiterentwickeln.

Die Anpassungen im CO2-Gesetz sind nötig, insbesondere um die Luftfahrt und allenfalls fossil-thermische Kraftwerke dem Schweizer Emissionshandelssystem zu unterstellen. Ihre Kommission hat, weil gleichzeitig die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (Icao) auch ein globales System entwickeln möchte, völlig zu Recht eine Diskussion geführt, damit es nicht zu Doppelbelastungen kommt. Dieses internationale System sieht vor, CO2-Emissionen über dem Niveau von 2020 zu kompensieren. Diese Kompensationen sollen aber in einer ersten Phase bis 2026 freiwillig sein. Noch kennen wir die Umsetzungsfragen nicht. Wichtige Beschlüsse über Emissionsverminderungen stehen noch aus. Das wird kommen, aber es gibt sehr viele Unbekannte.

Deshalb hat Ihre Kommission zu Recht diesen Bedenken Rechnung getragen. Die Mehrheit hat deshalb die Teilrevision ergänzt. Diese Anpassungen sind konform mit dem EU-Abkommen. Sie verpflichten den Bundesrat, aktiv zu werden, wenn sich in Bezug auf die Luftfahrt durch diese internationale Aktivität etwas ändert oder sich eine Doppelbelastung abzeichnet. Wir haben somit alle Zeit der Welt, in diesem hypothetischen Fall aktiv zu werden.

Nicht abkommenskonform ist hingegen die Ausnahme der Luftfahrt vom Emissionshandelssystem bzw. deren Entbindung von Pflichten wie der Abgabe von Emissionsrechten und der Berichterstattung. Das ist Rosinenpickerei. Man kann natürlich nicht verlangen, dass man in einem System à la carte sagen kann, wer im System drin ist und wer draussen sein soll. Eine Besserstellung der EU-Unternehmen gegenüber unseren eigenen, also den umgekehrten Fall, würden wir wohl ebenso wenig akzeptieren. Wollen wir bei diesem grösseren Markt mitmachen, so müssen wir auch gemeinsame Spielregeln akzeptieren. Diese bestehen darin, dass wir das System gleichwertig ausgestalten. Das Ganze ist auf Äquivalenz und nicht auf eine dynamische Übernahme des Rechts ausgerichtet.

Im Hinblick auf das strategische Ziel, einen weltumspannenden Emissionshandel zu etablieren, ist auch aufseiten der EU die Verknüpfung mit der Schweiz ein klimapolitisch wichtiger Schritt. Das EU-Parlament hat das Abkommen im Dezember 2017, vor einem Jahr, bereits genehmigt. Für die EU ist es ein Erfolg, wenn sich mit der Schweiz das erste Drittland hier verknüpfen wird. Für die Inkraftsetzung des Abkommens braucht es jetzt auch noch, nach einem Jahr, die Zustimmung des Schweizer Parlamentes.

Ich bitte Sie deshalb, auf die Vorlage einzutreten. Diese Verknüpfung ist im Interesse der Schweiz und der Wirtschaft, damit wir nicht nur einen kleinen, sondern einen grossen Markt und klimapolitisch ambitionierte Partner haben.