Bischof Pirmin · Ständerat · 2018-12-13

Wortprotokoll

Ihre Kommission hat die vorliegende Motion an ihrer Sitzung vom 2. November 2018 eingehend geprüft. Um das Ergebnis vorwegzunehmen: Die Kommission beantragt Ihnen mit 10 zu 3 Stimmen, die Motion anzunehmen. Die Minderheit Levrat beantragt Ihnen, die Motion abzulehnen. Der Bundesrat beantragt Annahme der Motion.

Mit der Motion soll der Bundesrat beauftragt werden, Massnahmen vorzulegen, die in der Finanzmarktaufsicht eine klare Trennung zwischen Regulierung und Aufsicht sicherstellen. Die Finanzmarktpolitik und entsprechende Regulierungen gehörten, so der Motionstext, in die Kompetenz des Bundesrates, während sich die Finma auf die Aufsichtstätigkeit zu konzentrieren habe. Zudem soll die politische Steuerung und Kontrolle der Finma verbessert sowie eine optimale Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Finma und Eidgenössischem Finanzdepartement gewährleistet werden.

Der Nationalrat hat die Motion am 13. Dezember 2017 mit 127 zu 52 Stimmen bei 4 Enthaltungen angenommen.

Ihre Kommission hat die Motion zwar wie jede andere Motion behandelt. Sie hat aber die Motion zum Anlass genommen, eine Grundsatzdebatte über die Kompetenzordnung in der Finanzmarktpolitik zu führen. Aus diesem Grund hat Ihre Kommission - was sie normalerweise bei einer Motion nicht macht - eingehende Anhörungen mit Vertretern der Branche, von Banken- und Versicherungsseite, der Finma selber und natürlich dem Bundesrat durchgeführt. Sie hat auch Experten angehört zur Frage, um die es hier geht, und zwar Experten - wenn Sie so wollen - von beiden Seiten, der eher Finma-nahen und der eher branchennahen Seite. Aus diesem Grunde - und das ist aussergewöhnlich für die WAK - hat die Diskussion der Motion dreieinhalb Stunden gedauert, und das Protokoll umfasst 32 Seiten, ohne die Anhörungen.

Zum Ergebnis der Beratungen Ihrer Kommission: Zunächst einmal war bei der Mehrheit und der Minderheit unbestritten, dass ein zentraler Pfeiler der Schweizer Finanzmarktordnung die Unabhängigkeit der Finma ist und bleiben muss. Wenn die Finma nicht mehr unabhängig wäre, würde sie intern massiv geschwächt, das heisst, wenn sie bei jedem Entscheid - und Entscheide gegen Finanzmarktteilnehmer können auch unpopulär sein - mit einem Auge auf die Politik schielen müsste, wäre sie nicht mehr schlagkräftig, könnte sie nicht mehr frei entscheiden; und das muss sie tun können. Auf der anderen Seite hätte eine Einschränkung der Unabhängigkeit auch den schweren Nachteil, dass die Finma in ihrer internationalen Anerkennung geschwächt würde. Heute geniesst die Finma, die Schweizer Finanzmarktaufsicht, international gesehen offenbar ein hohes Renommee. Das ist wichtig, um auf Augenhöhe mit anderen entsprechenden Behörden verhandeln zu können. Nicht alle Finanzmarktaufsichtsbehörden weltweit geniessen ein hohes Renommee. Insbesondere diejenigen, die politische Abhängigkeiten haben, haben ein angeschlagenes Renommee.

Ihre Kommission, auch die Kommissionsmehrheit, will in jedem Fall die integrale Unabhängigkeit der Finma beibehalten. Trotzdem ist Ihre Kommission der Auffassung, dass Handlungsbedarf besteht. Zuerst zur Form des Handlungsbedarfs und dann zum Inhalt:

Ihre Kommission hat die Frage eingehend diskutiert, ob Gesetzesänderungen nötig sind oder nicht. Die Mehrheit der Kommission ist der Auffassung, dass keine Gesetzesänderungen nötig sind. Aus diesem Grund hat sie auch zwei andere Vorstösse sistiert, die vorgesehen hätten, dass die Finanzmarktgesetzgebung zu ändern sei. Die Kommission ist aber mehrheitlich der Auffassung, dass eine Verordnungsänderung nötig ist, um heute bestehende Unklarheiten zu beseitigen.

Zunächst ist klar, dass eine Branche, die beaufsichtigt wird, mit einer Aufsichtsbehörde nie zufrieden sein kann. Eine Branche ist immer ein Stück weit unzufrieden, und das ist an sich auch kein schlechtes Zeugnis für die Aufsichtsbehörde. Es wäre eher verdächtig, wenn eine Branche mit einer Aufsichtsbehörde uneingeschränkt zufrieden wäre. Eine Aufsichtsbehörde muss auch, wie gesagt, unpopuläre Entscheide fällen können.

Dennoch war unverkennbar, dass sowohl im Banken- als auch im Versicherungsbereich ein doch breites Unbehagen über die Regulierungstätigkeit der Finma besteht. Ihre Kommission hat dabei Folgendes herausdestilliert:

Die Schweizer Finanzmarktgesetzgebung zeichnet sich durch etwas aus, was viele andere Finanzmarktgesetzgebungen nicht haben. Das ist die sogenannte Prinzipienbasierung. Prinzipienbasierung bedeutet, dass nur wenige [PAGE 1069] Grundsätze über die Regulierung im Gesetz verankert werden und dass in der Folge die Aufsichtsbehörden, hier eben die Finma, einen grossen Ermessensspielraum haben. Dieser Ermessensspielraum wiederum wird in der Verordnung jaloniert und wird am Ende durch die Gerichte kontrolliert. Einzelfallentscheide können immer angefochten werden. Dieses System hat den Vorteil, dass relativ wenig reguliert wird. Lachen Sie nicht, es ist tatsächlich so, dass im internationalen Vergleich die schweizerische Finanzmarktordnung relativ klein ist. Sie umfasst etwa 2000 Seiten, die Finanzmarktordnung der USA im gleichen Bereich etwa 30[NB]000 Seiten. Die deutsche Finanzmarktordnung ist etwa dreimal so umfangreich wie die schweizerische. Die englische ist etwa gleich umfangreich wie die deutsche.

Trotzdem ist seit der Finanzmarktkrise eine gewisse Flut festzustellen. Dieser Begriff ist gebraucht worden. Jeder schwere Unfall, jede schwere Krise führt zu einer Folgeregulierung, und hier kann man dann darüber diskutieren, ob die entsprechende Regulierung zu Recht, auch vom Umfang her, erfolgt ist oder nicht. Ihre Kommission hat hier in gewissen Bereichen Zweifel. Aber ich bin immer noch bei den Vorteilen der Prinzipienbasierung. Die Alternative wäre ja, eine ausführlichere Gesetzgebung und ausführlichere Verordnungen zu machen. Nur so wäre ja das Ermessen besser einschränkbar, und das hätte den grossen Nachteil, dass dann die Geschwindigkeit verlorenginge. Heute kann eine Regulierung in der Schweiz relativ schnell erfolgen. Der Banken- und Versicherungsbereich ist - namentlich seit der Finanzkrise, aber auch wegen der Digitalisierung - in einer Situation des grossen und schnellen Umbruchs der Branche. Deshalb ist eine schnelle Regulierung vonnöten. Es gibt also grosse Vorteile des schweizerischen Systems.

Aber die Prinzipienbasierung hat auch Nachteile. Sie hat insbesondere einen Nachteil, der eigentlich auch ein Vorteil ist, das ist das grosse Ermessen der Finanzmarktaufsichtsbehörde. Ermessen heisst schon nicht Willkür, aber Ermessen heisst, dass die Aufsichtsbehörde im Einzelfall, bei der Beurteilung eines einzelnen Bankinstitutes oder eines Versicherers, relativ frei entscheiden kann, was sie entscheiden möchte. Darunter leidet die Rechtssicherheit.

Nun würde das Ermessen eigentlich dadurch eingeschränkt, dass man weiss, dass jede Verfügung, die die Aufsichtsbehörde trifft, ja durch die Bank oder den Versicherer bei Gericht angefochten werden kann. Ihre Kommission hat einfach mit Erstaunen festgestellt, dass die Branche zwar ziemlich breit mit der Praxis der Finma unzufrieden ist, aber relativ wenig Entscheide an die Gerichte weitergezogen werden. Dafür gibt es eben nicht etwa die Erklärung, dass alle zufrieden sind mit der Finma; vielmehr hat die Anhörung ergeben, dass die Branche grosse Hemmungen hat, Entscheide der Finma an die Gerichte weiterzuziehen, in der Befürchtung, es würde in der Zukunft Repressalien geben. Ob die Befürchtungen berechtigt sind oder nicht, ist schwer zu sagen. Tatsache ist aber, dass die Befürchtungen sehr nachvollziehbar sind in einem System, in dem eben das Ermessen der Aufsichtsbehörde derart breit ist wie in der Schweiz.

Tatsächlich hat die Finma in der Schweiz eine Praxis entwickelt, Rundschreiben sehr breit und auch sehr schnell zu erlassen. Rundschreiben sind keine Gesetze. Sie werden ja nicht vom Gesetzgeber erlassen. Rundschreiben sind rechtlich gesehen sogenannte Verwaltungsverordnungen. Sie haben nur - aber immerhin - Gesetze und Verordnungsteile auszulegen. Das ist auch richtig so, denn das schafft im breiten Ermessensbereich ein Stück weit Rechtssicherheit. Das hat aber gleichzeitig wieder den Nachteil, dass die Aufsichtsbehörde aus der Sicht der Branche ein Stück weit zum Gesetzgeber wird. Denn Verwaltungsverordnungen und Rundschreiben sind nicht Entscheide zu einem Einzelfall, sondern es sind immer generell-abstrakte Normen, die für alle gelten. Eigentlich ist das eine Aufgabe des Gesetzgebers, aber hier eben nicht mehr, weil es im schweizerischen System im Ermessensbereich der Aufsichtsbehörde liegt. Hier ist die Crux, hier liegt der Hund begraben. Hier liegt das Problem! Hier wirft nach Ansicht der Mehrheit die Branche der Finma zum Teil eben zu Recht vor, dass sie unverhältnismässig vorgeht, dass sie teilweise nicht zwischen grossen und kleinen Unternehmungen differenziert, dass sie nicht genügend Anhörungen vornimmt und die Anliegen der beaufsichtigten Branche nicht genügend berücksichtigt. Ein Anhörungsteilnehmer hat uns gesagt: Wir werden zwar immer angehört, aber man hört uns nicht zu. Dieser Vorwurf ist schon ein bisschen ernst zu nehmen.

Die Finma hat dann auch signalisiert, dass sie hier einen gewissen Handlungsbedarf sieht, und angekündigt, dass sie künftig gedenkt, erstens die sogenannten Vorkonsultationen - also bevor sie entsprechende generell-abstrakte Normen erlässt - etwas eingehender, also frühzeitiger zu machen und die Branche für alle strategischen Fragen, die geregelt werden sollen, früher als heute einzubeziehen. Zweitens möchte sie weniger überfallmässig, sage ich jetzt einmal, vorgehen und ist bereit, für die Branche bei geplanten Regulierungen die Vernehmlassungsfristen zu verlängern.

Die Kommission hat sich, da nach Ansicht der Mehrheit Handlungsbedarf besteht, gefragt: Muss jetzt, um die festgestellten Mängel zu beseitigen, der Gesetzgeber tätig werden oder nicht? Ich habe es gesagt: Der Gesetzgeber selber - also wir - muss nach Auffassung der Kommission nicht tätig werden, aber wahrscheinlich der Verordnunggeber.

Die Kommission hat auch diskutiert, ob die Alternative hier nicht wäre, dass die Branche sich selbst reguliert. Die Kommission war grossmehrheitlich der Meinung, dass die Selbstregulierung eigentlich auch in diesem Wirtschaftsbereich die bessere Regulierungsmöglichkeit wäre. Die Branche und die Aufsichtsbehörde haben aber übereinstimmend gesagt, dass eine Selbstregulierung angesichts des heutigen Regulierungstaktes und der bestehenden Regulierungsdichte fast nicht mehr möglich sei. Wenn die ganze Kompetenzbreite der Aufsichtsbehörde überprüft werden soll, was die Mehrheit Ihnen ja beantragt, kann das im Moment nur über den Weg des Verordnunggebers gehen.

Bundesrat Maurer hat abschliessend angekündigt, dass der Bundesrat bereit sei, die Motion anzunehmen: Er sei daran, eine Verordnungsänderung vorzubereiten, die die entsprechende Kompetenzordnung überprüfe, und wolle diese Änderung etwa im Frühjahr 2019 in die Vernehmlassung geben.

Bei dieser Ausgangslage hat sich Ihre Kommission dann wie gesagt dafür entschieden, Ihnen die Annahme der Motion zu empfehlen, und hat die beiden anderen Vorstösse, die eigentlich Gesetzesänderungen verlangen, sistiert. Deshalb beantragt die Kommission Ihnen jetzt, die Motion anzunehmen.