Eder Joachim · Ständerat · 2019-03-05

Wortprotokoll

Wir behandeln heute mehrere Vorlagen zum Thema Franchisen in der obligatorischen Krankenversicherung. Während die einen alle Franchisen betreffen, haben andere nur die ordentliche Franchise oder die Wahlfranchisen im Visier. Es erscheint mir deshalb sinnvoll, dass ich im Rahmen der Eintretensdebatte zur Bundesratsvorlage 18.036 gleich auch die Kommissionshaltung zu den vier Vorstössen des Nationalrates erläutere. Ich habe dieses Vorgehen so mit dem Präsidenten abgesprochen. Es hat auch den Vorteil, dass ich nachher bei den einzelnen Vorstössen auf eine ergänzende Wortmeldung verzichten kann.

Das Hauptgeschäft ist die Bundesratsvorlage 18.036, "KVG. Anpassung der Franchisen an die Kostenentwicklung". Sie geht auf eine Forderung aus dem Parlament zurück, und zwar auf die Motion Bischofberger 15.4157, "Franchisen der Kostenentwicklung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung anpassen". Unsere Kommission beantragt Ihnen mit 8 zu 4 Stimmen Eintreten auf die Vorlage; eine Minderheit Stöckli beantragt Nichteintreten. Ich werde später kurz darauf zurückkommen. Zudem wird Ihnen Kollege Stöckli die Beweggründe der Minderheit persönlich darlegen.

Es liegt gemäss Artikel 64 Absatz 3 KVG in der Kompetenz des Bundesrates, die Höhe der ordentlichen Franchise festzulegen. Das Gleiche gilt gemäss Artikel 62 Absatz 2 Buchstabe a für die Höhe der Wahlfranchisen. Der Bundesrat hat die verschiedenen Franchisen bereits mehrmals angepasst. Bei der Einführung des KVG im Jahr 1996 betrug die ordentliche Franchise 150 Franken pro Jahr. Von 1998 bis 2003 belief sie sich auf 230 Franken pro Jahr. Bei der letzten Anpassung im Jahr 2004, also vor 15 Jahren, wurde sie schliesslich auf 300 Franken pro Jahr angehoben. Die Wahlfranchisen wurden 1998 und 2005 geändert. Diese Anpassungen waren gerechtfertigt. Von 1996 bis 2016 musste die obligatorische Krankenpflegeversicherung nämlich pro versicherte Person jedes Jahr durchschnittlich 4 Prozent mehr für die Vergütung von medizinischen Leistungen ausgeben. Die Gesundheitskosten sind seit Inkrafttreten des KVG ebenfalls stark gestiegen, zwischen 1996 und 2016 von 12 auf 30 Milliarden Franken. Die Kostenbeteiligung in der Grundversicherung sank trotz Franchisenerhöhung jedoch von 17,6 Prozent im Jahr 1998 auf 15,8 Prozent im Jahr 2016. Das Verhältnis zwischen ordentlicher Franchise und Bruttoleistungen lag sowohl 1996 wie 2015 bei etwa 1 zu 12.

Es erscheint der Kommissionsmehrheit deshalb richtig, dass Bundesrat und Parlament die Eigenverantwortung der Versicherten stärken wollen. In Erfüllung der vom Parlament gutgeheissenen Motion 15.4157 soll mit dieser Vorlage deshalb die Höhe der Franchisen bei der obligatorischen Krankenpflegeversicherung regelmässig an die Kostenentwicklung angepasst werden, um so den Prämienanstieg etwas zu dämpfen. Die erste Erhöhung um 50 Franken pro Franchise wird, so Bundesrat Berset auf eine entsprechende Frage aus der Kommission hin, nach Inkrafttreten dieser Gesetzesänderung stattfinden.

In diesem Zusammenhang ist für die Kommission Folgendes wichtig: Die Franchisen für Kinder werden diesem Anpassungsmechanismus nicht unterstellt. Eine Anhebung der Franchisen für Kinder stünde nämlich im Widerspruch zum Willen des Parlamentes, das Budget von Familien zu entlasten, wie es ihn mit der Verabschiedung der KVG-Änderung vom 17. März 2017 bekundet hat.

Da wir als Ständerat die Kammer der Kantone sind, möchte ich Ihnen noch kurz deren Stellungnahme in der Vernehmlassung bekanntgeben: Vierzehn Kantone hiessen den Entwurf vorbehaltlos gut, zwei mit Vorbehalten. Zwei weitere gaben nicht an, ob sie die Vorlage unterstützen oder nicht. Ein Kanton erklärte, nicht dagegen zu sein, während sieben den Entwurf ablehnten. Einige Kantone zweifeln daran, dass die Einsparungen, die mit der Vorlage erzielt werden sollen, die zusätzlichen Beiträge ausgleichen, die den Bezügerinnen und Bezügern von Ergänzungsleistungen ausgerichtet werden müssen. Sie befürchten darum eine Verlagerung der Finanzlast auf die Kantone und die Gemeinden sowie eine Zunahme der Zahl von Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger. So weit die Stellungnahme der Kantone in der Vernehmlassung.

Von den Bundesratsparteien, das sei auch noch gesagt, befürworten die CVP, die FDP und die SVP die Vorlage vorbehaltlos. Die SP lehnt sie ebenso deutlich ab. [PAGE 9]

Die Kommission nahm die Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 7 zu 4 Stimmen an. Die Mehrheit ist der Ansicht, dass die vorliegende Gesetzesänderung eine moderate und verkraftbare Lösung darstellt, die auch dazu beiträgt, dass die Krankenkassenprämien bezahlbar bleiben. Es ist ein wichtiger und nötiger Schritt, um die Eigenverantwortung der Versicherten zu stärken und den Kostenanstieg zu dämpfen.

Zusätzlich sei noch Folgendes festgehalten: Es ist auch der Mehrheit klar, dass die Last der Krankenkassenprämien für viele Personen hoch und deshalb für viele Haushalte und Familien ein echtes Problem ist. Das zeigen auch die Resultate des jährlichen Sorgenbarometers. Etwas darf bei der ganzen Diskussion und Auslegeordnung allerdings nicht vergessen werden: 1,2 Millionen Versicherte hätten im Herbst 2018 gemäss Quelle des BAG und gemäss entsprechender Auswertung von Comparis mit einem Wechsel der Kasse, einem Wechsel der Franchise und allenfalls einem Wechsel des Versicherungsmodells - zum Beispiel mit dem Wechsel zu einem alternativen Modell - ihre Prämienbelastung um 40 Prozent oder mehr senken können, notabene für die gleiche Deckung. Warum ich das speziell erwähne: Es gibt ein grosses individuelles Optimierungspotenzial, um die Prämien ohne irgendwelche Einbusse selber zu reduzieren. Leider wird dieses viel zu wenig genutzt.

Ich spreche noch kurz zur Position der Minderheit, die bezogen auf den Anpassungsmechanismus eine andere ist. Sie wurde bereits bei der Beratung der Motion Bischofberger angesprochen und wird anschliessend von Kollege Hans Stöckli noch detailliert erläutert. Die Minderheit macht geltend, das geltende Recht erlaube Franchisenanpassungen, es brauche dazu keinen Automatismus. Zudem sei die Kostenbelastung der Haushalte bereits enorm. Mit einer Erhöhung der Franchise würden vor allem arme, kranke und ältere Menschen zusätzlich belastet.

Abschliessend möchte ich noch zwei formelle Hinweise machen. Erstens: Der Nationalrat ist am 26. November 2018 mit 132 zu 51 Stimmen bei 1 Enthaltung auf die Vorlage 18.036 eingetreten und hat sie in der Gesamtabstimmung mit 133 zu 53 Stimmen bei 1 Enthaltung unverändert angenommen. Zweitens: Wie Sie auf dem Deckblatt der Botschaft sehen, beantragt der Bundesrat, folgenden Vorstoss abzuschreiben: die Motion Bischofberger 15.4157, "Franchisen der Kostenentwicklung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung anpassen". So viel zum Franchisen-Hauptgeschäft.

Damit komme ich zu den vier danach traktandierten Motionen aus dem Nationalrat. Ich beginne dabei mit der Motion 16.3110. Mit der Motion der FDP-Liberalen Fraktion soll der Bundesrat beauftragt werden, dem Parlament eine Reform der gesetzlichen Grundlagen zu unterbreiten, um in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung einen Mechanismus vorzusehen, welcher sicherstellt, dass die Franchisen in regelmässigem Abstand der Kostenentwicklung angepasst werden. Der Nationalrat hat die Motion am 7. März 2018 mit 140 zu 53 Stimmen angenommen. Unsere Kommission ist mit dem Anliegen grundsätzlich einverstanden, weist jedoch darauf hin, dass mit der geplanten Anpassung des KVG aufgrund der heute zu behandelnden bundesrätlichen Botschaft 18.036 bereits ein konkreter Vorschlag für einen solchen Mechanismus vorliegt. Der Bundesrat soll damit die Kompetenz erhalten, die Höhe der ordentlichen Franchise und der Wahlfranchisen regelmässig an die Kostenentwicklung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung anzupassen. Vor diesem Hintergrund betrachtet die Kommission das Anliegen der Motion als erfüllt und beantragt Ihnen einstimmig deren Ablehnung.

Mit den beiden Motionen 16.3084 und 16.3112 soll die ordentliche Franchise erhöht werden. Ich äussere mich deshalb zu diesen Vorstössen gleichzeitig. Mit der Motion Landolt 16.3084 soll der Bundesrat beauftragt werden, die ordentliche Franchise in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung auf mindestens 400 Franken zu erhöhen. Der Nationalrat nahm diese Motion am 7. März 2018 mit 140 zu 52 Stimmen an. Mit der Motion 16.3112 der FDP-Liberalen Fraktion soll der Bundesrat beauftragt werden, die ordentliche Franchise gemäss Verordnung über die Krankenversicherung zu erhöhen. Der Nationalrat nahm diesen Vorstoss am 7. März 2018 mit 138 zu 55 Stimmen an.

Unsere Kommission behandelte die erwähnten Motionen, die beide eine Anpassung der ordentlichen Franchise verlangen, zusammen. Wir teilen grundsätzlich die Einschätzung, dass die Eigenverantwortung der Versicherten durch ihre Kostenbeteiligung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gestärkt wird. Hinsichtlich des Anliegens der beiden Motionen - einer Erhöhung der ordentlichen Franchise - verweise ich auch hier auf den neuen Mechanismus, wie er mit der bundesrätlichen Botschaft 18.036 vorgesehen ist. Eine erste Anpassung der Franchisen soll bereits mit dem Inkrafttreten dieser Gesetzesbestimmung vorgenommen werden. Die ordentliche Franchise wird damit für Erwachsene von 300 auf 350 Franken pro Jahr steigen. Insofern kann das Anliegen der Motion 16.3112 als erfüllt betrachtet werden. Für eine weiter gehende Erhöhung der ordentlichen Franchise, wie sie die Motion 16.3084 verlangt, sieht die Kommission vor dem Hintergrund des neuen, klar definierten Systems zur regelmässigen Anpassung der Franchisen keinen Handlungsbedarf.

Wir beantragen jeweils einstimmig, die beiden Motionen abzulehnen.

Damit komme ich zum letzten Vorstoss aus dem Nationalrat, der ebenfalls mit der ganzen heute zu behandelnden Thematik der Franchisen zu tun hat. Ich bin Ihnen sehr dankbar, dass Sie Verständnis dafür aufbringen, dass ich die Haltung unserer Kommission zu diesen Motionen auch kurz begründe. Sie wurden vom Nationalrat alle mit grossem Mehr angenommen, und aus Respekt gegenüber unserer Schwesterkammer ist es nötig, dass ich hier diese Ausführungen mache.

Der letzte Vorstoss, die Motion 16.3111 der FDP-Liberalen Fraktion, verlangt, dass der Bundesrat beauftragt wird, eine Reform der notwendigen gesetzlichen Grundlagen vorzuschlagen, um die Maximalfranchise in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu erhöhen bzw. sogar eine neue Stufe für die Maximalfranchise festzulegen und entsprechende Rabattmöglichkeiten bei den Prämien vorzusehen. Der Nationalrat nahm diesen Vorstoss am 7. März 2018 mit 118 zu 75 Stimmen an.

Unsere Kommission sieht für die Anliegen der Motion keinen Handlungsbedarf; dies aus folgenden Gründen: Einerseits wird mit dem neuen, klar definierten Mechanismus zur regelmässigen Anpassung der Franchisen, wie er mit der bundesrätlichen Botschaft 18.036 vorgesehen ist, bereits ein grösserer Reformschritt im Franchisensystem in die Wege geleitet. Andererseits machen wir auf die möglichen Folgen einer neuen Stufe für die Maximalfranchise aufmerksam, wie sie die Motion verlangt. So würde eine solche neue Stufe nicht nur die Frage einer überproportionalen Rabattgewährung bei den Prämien aufwerfen, sondern sie hätte ebenfalls nicht zu unterschätzende Auswirkungen auf den Risikoausgleich in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. Auch vor diesem Hintergrund beantragt Ihnen die Kommission einstimmig, die Motion abzulehnen.

Ich fasse zusammen: Wir beantragen Ihnen mit 8 zu 4 Stimmen Eintreten auf die bundesrätliche Vorlage und anschliessend einstimmig die Ablehnung aller vier Motionen aus dem Nationalrat. Damit schaffen wir Klarheit. Die Kommission bringt auch unmissverständlich zum Ausdruck, dass sie mit der Erhöhung in Schritten von 50 Franken einverstanden ist und dass die Bundesratsvorlage nicht - wie es in der Kommission ursprünglich vermutet wurde - ein Sprungbrett für eine noch stärkere Erhöhung darstellt. Mit dem einstimmigen Antrag auf Ablehnung aller zusätzlichen Vorstösse dürfte diese Befürchtung wohl aus dem Wege geräumt sein.