Eberle Roland · Ständerat · 2019-03-07

Wortprotokoll

Eine kleine Vorbemerkung: Ich bin stolz, dass die Thurgauer Frauen aus Ittingen im 15. Jahrhundert durch einen Sitzstreik eine eigene Kirche erzwungen haben, weil sie ihre Gottesdienste nicht mehr in der Klosterkirche abhalten durften. Also, ich bin stolz, Thurgauer zu sein - dies als kleine Ergänzung; die Geschichte ist lang.

Bei diesem Geschäft geht es um die Ratifizierung des Abkommens zwischen der Schweiz und der EU zur Verknüpfung der zwei Emissionshandelssysteme. Damit einhergehend ist eine Änderung des heute geltenden CO2-Gesetzes notwendig. Das sind die beiden Vorlagen, die wir jetzt beraten: auf der einen Seite die Ratifizierung bezüglich der Emissionshandelssysteme und auf der anderen Seite damit verbunden eine entsprechende Änderung des heute geltenden CO2-Gesetzes.

Der Bundesrat schlägt vor, die Ratifizierung des Abkommens separat in die Räte zu bringen - was heute geschieht - und nicht abzuwarten, bis die CO2-Gesetzesrevision, welche wir im Moment beraten, zu Ende geht. Dies macht Sinn. Die UREK-SR empfiehlt Ihnen, auf dieses erste Geschäft einzutreten und ihm zuzustimmen, damit wir hier beim Thema des Emissionshandels Klarheit erhalten und dieses dringliche Geschäft durch die Weiterungen der Debatte über das CO2-Gesetz keine zeitlichen Verzögerungen erleidet.

Das Geschäft hat eine sehr lange Vorgeschichte. Der Bundesrat hatte bereits 2013 im Hinblick auf das damalige CO2-Gesetz die Absicht, eine Verknüpfung des Emissionshandels zwischen der Schweiz und der EU zu installieren. Es ist Tatsache, dass das heutige Emissionshandelssystem in der Schweiz sehr schlecht oder kaum funktioniert. Vor allem die Wirtschaft, in erster Linie natürlich die produzierende Industrie, wartet schon lange auf diese Verknüpfung. Ziel ist es, dass der Emissionshandel emissionsintensive Branchen in den Bereichen Zement, Papier, Chemie und Stahl ihren [PAGE 64] europäischen Konkurrenten gleichstellt. Das vorliegende Abkommen konnte im November 2017 mit der Europäischen Kommission unterzeichnet werden. In der Zwischenzeit hat das EU-Parlament das Abkommen im Dezember 2017 genehmigt.

Der Bundesrat unterbreitet Ihnen jetzt diese Vorlage, die wie erwähnt zwei Elemente enthält: erstens die Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und der EU, damit die Handelssysteme verknüpft werden können, und - damit verbunden - zweitens eine Teilrevision des bestehenden CO2-Gesetzes, welche nötig ist, um dieses Abkommen umzusetzen. Der Bundesrat strebt eine Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2020 an. So können die Teilnehmer in der Schweiz noch in der laufenden Handelsperiode zwischen 2013 und 2020 vom liquiden EU-Markt für CO2-Zertifikate profitieren, um ihre Abgabepflichten zu erfüllen.

Heute besteht in der Schweiz kein liquider Markt für solche Zertifikate. Solange diese Verknüpfung nicht vorhanden ist, wird es auch nicht besser. Die Verknüpfung des Emissionshandels ebnet den Weg natürlich auch für die Zeit nach 2020.

In der Schweiz sind 54 emissionsintensive Industrieanlagen dem Schweizer Emissionshandelssystem unterstellt. Sie sind dann im Gegenzug von der CO2-Abgabe auf Brennstoffen befreit. Die Betreiber dieser Anlagen müssen dem Bund jährlich über ihre Treibhausgasemissionen Bericht erstatten und im entsprechenden Umfang Emissionsgutschriften abgeben. Die Gesamtmenge an Emissionsrechten ist aber begrenzt. Die Emissionsrechte sind frei handelbar. Liegt die Menge der Emissionen einer Anlage über den abgegebenen Emissionsrechten, muss der Betreiber zusätzliche Emissionsrechte erwerben. Das kann er an einer Auktion tun, das Bafu führt zweimal jährlich eine solche Auktion durch; oder er kann Emissionsrechte einfach von einem anderen Unternehmen erwerben, das seine Ziele unterschreitet.

Die EU betreibt seit 2005 das grösste Emissionshandelssystem der Welt mit rund 11[NB]000 Industrieanlagen und fossil-thermischen Kraftwerken. Seit 2012 ist in der EU auch der Luftverkehr eingebunden. Der Handel in der EU ist sehr liquid, insbesondere existiert ein grosser Terminmarkt. Dies gibt den Unternehmen Planungssicherheit, weil sie sich langfristig mit Emissionsrechten versorgen und dann auch die Preise kalkulieren können.

In der Kommission intensiv diskutiert wurde die Frage, ob die Verknüpfung auch funktionieren wird. Nachdem der Handel schon in der Schweiz knapp funktioniert, macht es Sinn, ihn auf die EU auszuweiten. Der Vorwurf lautet denn auch, es sei alles viel zu billig, weil viel zu viele Rechte - ich spreche jetzt vom europäischen Emissionshandelssystem - vorhanden seien. Die EU hat aufgrund dieser Tatsache eine Marktstabilitätsreserve beschlossen, die es erlaubt, dem Markt ab 2019 überschüssige Emissionsrechte zu entziehen, so Nachfrage und Angebot zu steuern und die Emissionspreise in die Höhe zu treiben. Schon die Ankündigung der Marktstabilitätsreserve hat dazu geführt, dass in der EU innerhalb von wenigen Monaten die Preise von 7 Euro auf knapp 20 Euro pro Tonne CO2 gestiegen sind.

Unabhängig vom Preis der Emissionsrechte löst eine Pflicht zur Teilnahme am europäischen Emissionshandelssystem für die Industrie Anreize aus, die Treibhausgasemissionen zu senken. Die Unternehmen wissen, dass sie langfristig in einem Klimainstrument eingebunden sind, und reagieren dann auch mit Investitionen.

Das Abkommen mit der EU geht weiterhin von zwei eigenständigen Emissionshandelssystemen aus. Es ist also keine Zusammenführung von zwei Systemen. Der Kern ist die gegenseitige Anerkennung; es entsteht nicht einfach ein einziges Emissionshandelssystem, sondern es bleiben eigenständige Systeme. Die beiden Systeme sind gegenseitig anerkannt und damit auch frei austauschbar in ihren Handelsrechten.

Wer also am Emissionshandelssystem der Schweiz oder der EU teilnehmen muss, kann in Zukunft Emissionsrechte aus beiden Systemen beziehen und nutzen, um seine Emissionen zu decken und seinen Verpflichtungen nachzukommen. Wenn die Schweiz beim Emissionshandel der EU mitmachen will, dann muss sie auch die Regeln aus diesem System akzeptieren, weil ja eine gegenseitige Anerkennung vorgesehen ist. Das heisst, man muss das Abkommen gleichwertig ausgestalten.

Für die Umsetzung des Abkommens braucht es punktuelle Anpassungen beim jetzt geltenden CO2-Gesetz, insbesondere um die Luftfahrt und allfällige fossil-thermische Kraftwerke auch dem Schweizer Emissionshandelssystem zu unterstellen. Das haben wir heute nicht. Dass die Luftfahrt, die trotz des enormen Wachstums bisher klimapolitisch verschont wurde, das ablehnt, ist nachvollziehbar. Sie möchte hier natürlich weiterhin aussen vor bleiben. Die Tatsache aber, dass die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (Icao) inzwischen eine globale Massnahme beschlossen hat, zeigt, dass man sich auch in diesem Bereich bewusst ist, dass man sich klimapolitisch nicht länger einfach ausklinken kann. Die Massnahme der Icao sieht vor, dass CO2-Emissionen über dem Niveau von 2020 zu kompensieren sind. Ausländische Zertifikate werden diesbezüglich erstmals 2024 abgegeben. Die Kompensation ist in der ersten Phase bis 2026 freiwillig, anschliessend wird sie Pflicht.

Es gibt noch weitere Umsetzungsfragen, die nicht geklärt sind. Im Nationalrat wurde die Befürchtung geäussert, dass die Fluggesellschaften doppelt belastet würden, wenn wir hier zustimmen würden. Um der Befürchtung einer doppelten Besteuerung Rechnung zu tragen, hat der Nationalrat den Bundesbeschluss und die Teilrevision des CO2-Gesetzes ergänzt. Insgesamt wurde die Vorlage des Bundesrates inklusive dieser Verknüpfung im letzten Dezember im Nationalrat in der Gesamtabstimmung mit 116 zu 68 Stimmen gutgeheissen.

Zwei wesentliche Änderungen wurden vorgenommen. Die erste betrifft die Luftfahrt, bei der eine Doppelbelastung für die Flüge vermieden werden soll. Der Nationalrat hat mit Unterstützung der Verwaltung eine entsprechende Formulierung ausgearbeitet. Diese Anpassung ist mit dem Abkommen konform. Sie verpflichtet den Bundesrat, aktiv zu werden, wenn sich in Bezug auf die Luftfahrt etwas ändern oder wenn sich eine Doppelbelastung abzeichnen sollte. Als zweite Änderung hat der Nationalrat einen CO2-Mindestpreis für fossil-thermische Kraftwerke eingeführt, der über eine eingeschränkte Rückerstattung der CO2-Abgabe verrechnet wird. Der Mindestpreis richtet sich hier nach den externen Kosten und fällt damit wesentlich höher aus als in anderen europäischen Ländern. Der Bundesrat ist mit diesen beiden Änderungen des Nationalrates einverstanden.

Die Kommission hat beraten und empfiehlt Ihnen mit allen Stimmen bei 1 Enthaltung, dieses Geschäft abzuschliessen, dem Bundesrat und dem Nationalrat zu folgen und die Vorlage so zu beschliessen.