Engler Stefan · Ständerat · 2019-03-12

Wortprotokoll

Wir beraten das Geschäft 16.077. Es geht dabei um den indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative "für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt", der Konzernverantwortungs-Initiative.

Am 14. Juni 2018 hat der Nationalrat im Rahmen der Aktienrechtsrevision mit 121 zu 73 Stimmen bei 2 Enthaltungen einen indirekten Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungs-Initiative beschlossen. Mit dem indirekten Gegenvorschlag würden eine spezifische menschen- und umweltrechtliche Sorgfaltspflicht ins Gesellschaftsrecht und eine entsprechende deliktische Haftung aufgenommen.

Die Konzernverantwortungs-Initiative wie auch der Gegenvorschlag wollen den Menschenrechts- und den Umweltschutz bei wirtschaftlichen Aktivitäten mit Auslandbezug stärken. Zu diesem Zweck soll eine Sorgfaltsprüfungspflicht eingeführt werden, damit grosse Unternehmen entsprechende Risiken frühzeitig erkennen und vermeiden können. Es ist denn auch weniger die Sorgfaltsprüfungspflicht als solche als die Sanktion in der Form einer Schadenersatzpflicht, die vor allem von Wirtschaftskreisen stark kritisiert wird. Auf die Kritik wird dann nachher noch zurückzukommen sein.

Warum ein Gegenvorschlag? Letztlich ist nicht die Frage von zentraler Bedeutung, wie mit einem Gegenvorschlag die Initianten zum Rückzug ihrer Initiative bewogen werden können. Von zentraler Bedeutung ist vielmehr die Frage - und die gilt es zu beantworten -, ob es einen Rechtsrahmen dafür braucht, dass im marktwirtschaftlichen Wettbewerb die anständigen Wirtschaftsakteure nicht als die Dummen dastehen, während jene Akteure, die von einem Wirtschaftsethiker als "moralische Freerider" bezeichnet worden sind, als Gewinner hervorgehen. Die freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen auf moralisch anständiges Wirtschaften wäre die Gegenposition zur Verrechtlichung.

Der indirekte Gegenvorschlag verbindet aber beides: allgemeinverbindliches Recht mit situationsgerecht wahrgenommener Eigenverantwortung der Unternehmungen. Im Zentrum und mit dem Fokus darauf, präventiv Wirkung erreichen zu können, steht dabei die Sorgfaltsprüfungspflicht bezüglich der Auswirkungen ihres Geschäftsgebarens auf Mensch und Umwelt. Dieser Ansatz von Verbindlichkeit durch Verrechtlichung schafft einen dreifachen Nutzen:

Indem er einen verbindlichen Rahmen setzt, schützt er erstens jene Unternehmungen, die sich an die Regeln halten, gegenüber den schwarzen Schafen und vermindert damit das Reputationsrisiko.

Zweitens besteht der Nutzen darin, dass Rechtssicherheit geschaffen wird bezüglich allfälliger Haftungsansprüche, auch im Verhältnis zum geltenden Recht.

Drittens schützt der Rechtsrahmen präventiv das Ansehen der Schweiz, wenn nicht erst im Nachhinein reagiert werden muss.

Der Gegenvorschlag verankert und präzisiert damit den Grundsatz der angemessenen menschenrechtlichen und umweltbezogenen Sorgfaltsprüfung und verknüpft diesen Grundsatz für die kontrollierten Unternehmungen mit einer Schadenersatzfolge.

Der Gegenvorschlag des Nationalrates, über den wir zu beraten haben, stützt sich auf dasselbe Konzept ab wie die Initiative selber, enthält aber bedeutende Einschränkungen. So sind grundsätzlich nur Unternehmungen ab einer bestimmten Grösse erfasst, und auch die Haftungsregel ist enger gefasst als jene der Initiative.

Der Gegenvorschlag erfasst deutlich weniger Unternehmungen. Er präzisiert, welche Menschenrechte und Umweltstandards zu respektieren sind, er schliesst den Swiss Finish bei der Sorgfaltsprüfung aus und regelt das anwendbare Recht. Dabei gilt es zu unterscheiden, dass das Gesellschaftsrecht als solches die Sorgfaltsprüfungspflicht regelt und im Allgemeinen Teil des Obligationenrechtes die ausservertragliche deliktische Haftung als Sanktion geregelt wird.

Die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates hat nach den Anhörungen zum Gegenvorschlag des Nationalrates mit Vertretern der Initiative, der Wirtschaft sowie der Rechtswissenschaft diesem Gegenvorschlag mit 9 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung zugestimmt. Die Kommission übertrug es dann einer Subkommission, den Vorschlag aus dem Nationalrat weiter zu vertiefen und auch das Ergebnis der Anhörungen zu berücksichtigen.

Gegenstand dieser Vertiefung bildeten im Wesentlichen generell die Präzisierung unbestimmter Rechtsbegriffe, die Frage [PAGE 124] des anwendbaren Rechtes und des Anwendungsbereiches, die Möglichkeit einer materiell-rechtlichen Subsidiaritätsregel, der Ausschluss der Haftung für Dritte, der Umfang beziehungsweise die Präzisierung des international einzuhaltenden Rahmens beziehungsweise der international einzuhaltenden Normen, die Einbettung der Haftungsnorm - und damit auch Fragen rund um die Beweislast im Haftpflichtrecht - sowie letztlich die Möglichkeit eines Rückgriffs auf die kontrollierte Unternehmung.

Das Ergebnis dieser Arbeiten der Kommission für Rechtsfragen liegt Ihnen jetzt in der Fahne vor. Es ist weniger als Gegenkonzept zum indirekten Gegenvorschlag gemeint, wie er vom Nationalrat beschlossen wurde - es handelt sich im Wesentlichen um eine Präzisierung des Gegenvorschlages, die die ständerätliche Kommission vorgenommen hat. Man hält sich konzeptionell weitgehend an den Text des Nationalrates, und man präzisiert und konkretisiert die Sorgfaltsprüfungspflicht wie auch den Anwendungsbereich der ausservertraglichen Haftpflicht für den Fall der Verletzung der auferlegten Sorgfaltsprüfung.

Am Schluss bleiben im Wesentlichen vier Fragestellungen dieses angepassten Gegenvorschlages der Kommission für Rechtsfragen von inhaltlicher Tragweite, auf die dann im Falle des Eintretens in der Detailberatung zurückzukommen sein wird. Es liegen auch entsprechende Mehrheits- und Minderheitsanträge dazu vor. Es geht einmal um den Grundsatz, ob überhaupt Handlungsbedarf im Sinne eines indirekten Gegenvorschlages besteht. Es geht zweitens um die Frage: Haftungsfolge - ja oder nein? Drittens geht es darum, ob eine Subsidiaritätsregel die Haftung abfedern soll. Viertens geht es um den Anwendungsbereich bzw. um die Reichweite der Sorgfaltsprüfungspflicht.

Beim Vergleich der beiden Gegenvorschläge - jenem des Nationalrates und jenem der ständerätlichen Kommission - lassen sich elf Unterschiede identifizieren:

1.[NB]die Ausgliederung der Haftungsregel in einen separaten Artikel 55a OR;

2.[NB]eine neue Gliederung der Haftungsbestimmung, die auch aufzeigt, wer was in einem Haftungsprozess zu beweisen hätte;

3.[NB]die Definition der kontrollierten Unternehmung;

4.[NB]der explizite Haftungsausschluss für Dritte, den auch der nationalrätliche Gegenvorschlag vorsah; wir haben das etwas prominenter platziert und auch explizit erwähnt;

5.[NB]die Integration des Haftungsausschlusses für natürliche Personen, also für Verwaltungsräte, Mitglieder von Geschäftsleitungen, in Artikel 55a; auch das sah der nationalrätliche Entwurf bereits vor;

6.[NB]eine Subsidiaritätshürde für Schadenersatzklagen;

7.[NB]eine neue Formulierung und Gliederung der Bestimmung zur Sorgfaltsprüfungspflicht;

8.[NB]die Definition der internationalen Bestimmungen bzw. die Frage, an welche Standards der Menschenrechte bzw. Umweltrechte schweizerische Unternehmungen dann auch wirklich gebunden wären;

9.[NB]der Ausschluss einer eigenständigen Haftungswirkung der Sorgfaltsprüfungspflicht; die Reichweite der Sorgfaltsprüfungspflicht deckt sich dabei nicht mit der Reichweite der Haftungsbestimmung;

10.[NB]eine neue Bestimmung zur Prüfung der Berichterstattung;

11.[NB]eine Bestimmung über das anwendbare Recht.

In diesen elf Punkten unterscheidet sich der Gegenvorschlag Ihrer ständerätlichen Kommission von jenem des Nationalrates.

Ich möchte an dieser Stelle vielleicht das zentrale Thema der Haftung, des Haftungskonzepts, kurz aufgreifen, weil Eintreten oder Nichteintreten mit dieser Frage verknüpft wird. Die Hauptkritik aus Wirtschaftskreisen und auch aus der Kommission - es gibt einen Minderheitsantrag dazu - betrifft die Frage: Soll nebst der Sorgfaltsprüfungspflicht im Falle der Vernachlässigung dieser Pflicht eine Schadenersatzfolge greifen oder nicht? In diesem Zusammenhang werden auch Vergleiche mit dem Ausland angestellt. Es werden Behauptungen wiederholt, im Ausland würde man nicht so weit gehen, die Schweiz würde eine Insellösung wählen.

Das Konzept des Nationalrates und auch der ständerätlichen Kommission bei der Frage der Haftung lehnt sich an die Geschäftsherrenhaftung gemäss Artikel 55 OR an. Im ständerätlichen Vorschlag leitet man die Haftungsfolgen jedoch nicht mehr direkt aus Artikel 55 OR ab - wir haben mit Artikel 55a einen eigenständigen Haftungstatbestand geschaffen.

Welche Überlegung liegt dahinter? Dahinter liegt die Überlegung, dass die Kontrolle einer anderen Person auch zur Verhinderung von Schäden an Dritten zu nutzen ist; es ist bei der Geschäftsherrenhaftung so und auch auf das Verhältnis zwischen der Konzernmutter und einer direkt kontrollierten Tochter übertragbar. Wer aus der Tätigkeit einer anderen Person wirtschaftlichen Nutzen zieht, soll auch die damit verbundenen Risiken von Schädigungen Dritter mittragen. Das ist die Grundüberlegung, die hinter diesem Haftungskonstrukt steht. Dieser Gedanke spiegelt sich dann auch im Verhältnis zwischen juristischen Personen. Soweit eine herrschende Gesellschaft ihren Handlungsspielraum durch den Einsatz von abhängigen Gesellschaften ausweitet, soll sie auch für die Handlungen in diesem erweiterten Handlungsbereich haftpflichtrechtlich mitverantwortlich sein. Die Übertragung der Geschäftsherrenhaftung auf Konzernverhältnisse findet in der Rechtswissenschaft breite Unterstützung und folgt überdies einem internationalen Trend, was mit verschiedenen Publikationen dazu auch belegbar ist.

Mit diesen Überlegungen zum Haftungsthema, das wahrscheinlich die relevanteste Frage für Eintreten oder Nichteintreten ist, möchte ich hier schliessen und Sie namens der Kommission bitten, auf den Gegenvorschlag einzutreten und dann die verschiedenen Mehrheits- und Minderheitsanträge abzuarbeiten.