Kuprecht Alex · Ständerat · 2019-03-21

Wortprotokoll

Ausgangspunkt dieser Interpellation waren ein Vernehmlassungsentwurf der Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge (OAK BV) vom 31. Oktober 2018 mit weiteren einschränkenden Weisungen sowie die Anhörung der betroffenen Kreise. Im Zentrum stand dabei die Weisung "Risikoverteilung und Governance in Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen". Die Absicht hinter diesem Entwurf besteht darin, auf dem Weisungsweg eine einheitliche Informationsbeschaffung zur Erhöhung der Transparenz und zur Risikobeurteilung einzuführen.

Dabei gilt es festzuhalten, dass gerade die berufliche Vorsorge heute schon ausserordentlich stark reguliert und reglementiert ist. Die Aufsicht, die von verschiedenen Organen wahrgenommen wird, vom Stiftungsrat über Pensionskassenexperten, Experten im Anlagebereich und externe Revisionsstellen bis hin zu den regionalen Aufsichtsorganen über die berufliche Vorsorge, ist sehr intensiv und mit immer grösseren Kosten verbunden. Dabei möchte ich betonen, dass eine starke Aufsicht insbesondere bei der Verwaltung der grossen Vermögen zu begrüssen ist und dass nichts dagegen einzuwenden ist.

Mit immer mehr Weisungen geht aber auch das notwendige Augenmass zulasten des Systems immer mehr verloren. Einmal mehr geht es im Kern aber um die Frage, welchen rechtlichen Charakter die Weisungen der OAK BV haben. Expertinnen und Experten in der beruflichen Vorsorge, aber auch die Verantwortlichen der regionalen Aufsichtsbehörden sind immer mehr der Meinung, dass die von der OAK BV erlassenen zahlreichen Weisungen sehr oft den Charakter von Verordnungsausführungen haben oder gar die Gesetzesstufe erreichen. Festzuhalten ist dabei, dass die OAK BV eben gerade nicht via Weisung gesetzgeberisch zu agieren hat, sondern sich auf die konkrete Umsetzung des BVG und von dessen Verordnungen zu konzentrieren hat.

Die vorliegende Interpellation steht nicht im luftleeren Raum. Bereits das Postulat Ettlin Erich 16.3733 befasste sich mit der Frage der Weisungsbefugnis der OAK BV über die an Revisionsstellen gestellten Anforderungen. Im entsprechenden Bericht vom 30. November 2018 wurde seitens des BSV und basierend auf einem Gutachten von Professor Gächter der Universität Zürich schon festgestellt, dass nicht alle Weisungen an die Revisionsstellen im Kompetenzbereich der OAK[NB]BV sind bzw. dass diese ihre Kompetenz überschritten hat. Es stellt sich in diesem Zusammenhang aber auch die Frage, ob zur Beurteilung einer Sachlage immer Gutachten von externen Personen notwendig sind oder ob solche Klarstellungen nicht auch vom Bundesamt für Justiz eingeholt werden können. Die gesetzgeberische Tätigkeit obliegt dem Parlament [PAGE 234] im Rahmen von Gesetzesrevisionen und nicht, wie im Falle der OAK BV, dem erwähnten Aufsichtsorgan.

Die von mir in der Interpellation gestellten Fragen wurden vom Bundesrat eher schlecht als recht beantwortet, und man spürt daraus auch eine gewisse Verunsicherung. In der Tat, und hier stimme ich dem Bundesrat zu, verfügt er seit 2012 über keine Aufsichtskompetenz über die OAK BV mehr. Somit muss festgestellt werden, dass die OAK BV eine gewisse Narrenfreiheit in Bezug auf ihr Wirken hat und im Gegensatz zur Finma, wo dies in Artikel 21 des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht geregelt ist, niemand über sie wacht. Es besteht also weder ein exekutives noch ein legislatives Recht, diese eingesetzte Behörde zu überwachen respektive zu beaufsichtigen. Diese Freiheit nutzt sie mit sehr weit gehenden Weisungen, die sehr oft sehr grosse Kosten zulasten der Vorsorgewerke und somit der Versicherten verursachen, immer mit dem Argument des Schutzes der Versicherten, sehr intensiv aus.

Die in der Interpellation gestellten Fragen sind, wie bereits erwähnt, entweder gar nicht oder dann mehr schlecht als recht beantwortet worden. So zum Beispiel wurde die erste Frage bezüglich des Nutzens für den Versicherten aus meiner Sicht überhaupt nicht beantwortet. Immerhin erhöhen sich durch diese Weisungen die kumulierten Kosten laufend und gehen am Schluss immer zulasten der Destinatäre. Der effektive Nutzen ist aber oft mehr als fraglich.

Der mit der OAK BV verbundene Mehraufwand für Experten wird nicht quantifiziert. Der Bundesrat sagt selber, dass die Experten heute mit der Fachrichtlinie FRP 7 die Aufgabe bereits erfüllen. Der Fall der Sammelstiftung Phoenix wird nun von der OAK BV medial gepuscht und als Rechtfertigung für weitere verschärfende Weisungen in den Vordergrund gestellt. Dabei wird aber vergessen, dass es auch in Zukunft und trotz intensiven Kontrollen zum Einsatz von krimineller Energie kommen kann.

Ich stimme dem Bundesrat zu, dass die Aufsichtsbehörden ihren gesetzlichen Auftrag müssen wahrnehmen können. Sie haben diesen entsprechend ihrer Prüfarbeit auf der Basis der gesetzlich einzuhaltenden Grundlagen wahrzunehmen. Dazu sind auch die Expertinnen und Experten verpflichtet. Der Bundesrat schreibt in seiner Antwort, dass sie bereits heute die spezifischen Strukturen der Sammel- und Gemeinschaftsstiftungen zu berücksichtigen haben. Das Gleiche gilt auch für die regionalen Aufsichtsorgane, die die finanziellen und organisatorischen Risiken kennen müssen. Aber nicht jede dieser Stiftungen ist gleich gelagert. Es gibt Unterschiede, die zu berücksichtigen sind und deshalb weder in Bezug auf das zu tragende Risiko noch bezüglich Organisationsstruktur in ein uniformiertes Format eingegliedert oder über den gleichen Leisten geschlagen werden können. Gerade diese Besessenheit der OAK BV, alles für alle gleich vergleichbar machen zu wollen und die verantwortlichen Organe in ihrer Tätigkeit immer mehr einengen zu wollen, scheint mir weder der Sache gerecht zu werden noch zweckmässig und schon gar nicht wirtschaftlich zu sein.

Der Bundesrat schreibt nun in seiner Antwort, dass die OAK[NB]BV in ihrem Tätigkeitsbericht 2017 darauf aufmerksam gemacht habe, dass in der Praxis innerhalb von Sammel- und Gemeinschaftsstiftungen verschiedene Risiko- und Entscheidungsträger bestehen können und für diese teilweise komplexen Einrichtungen spezifische rechtliche Regeln grösstenteils fehlen. Diese rechtlichen Grundlagen sind aber aus meiner Sicht nicht durch die OAK BV in Form von Weisungen einzubringen, sondern dem Gesetzgeber mit einer Gesetzesrevision zur Beratung vorzulegen. Insofern hat gerade die Weisung zu einer einheitlichen Informationsbeschaffung eben eher den Charakter einer Gesetzesgrundlage, allenfalls einer Verordnungsbestimmung, aber nicht einer Weisung. Falls Lücken in der Aufsicht festgestellt werden, ist zu hinterfragen, ob sie struktureller Natur oder auf Versäumnisse bei der Umsetzung der Aufsicht zurückzuführen sind. Dabei sollte stets auch ein Nutzen zugunsten der Versicherten und deren Leistungen erzielt werden, und dem Kosten-Nutzen-Verhältnis muss künftig ein höherer Stellenwert beigemessen werden, als dies heute der Fall ist.

Abschliessend erlaube ich mir noch, auf die Antwort auf die Frage 7 meiner Interpellation einzugehen. Effektiv hat der Bundesrat mit dem Vollzug der Strukturreform seine frühere Aufsichtskompetenz verloren. Er hat also kein Recht mehr, die Gesetzeskonformität von Weisungen der OAK BV zu überprüfen. Nach den Ausführungen des Bundesrates dürften jedoch diese Weisungen das Gesetz nur konkretisieren, dieses aber nicht ergänzen. Mit Verlaub, Herr Bundesrat, wer überprüft denn, ob diese Weisungen nicht doch Gesetzes- oder Verordnungscharakter haben? Aus Ihrer Sicht tut dies niemand. Diesbezüglich wird die OAK BV somit zum Selbstläufer ohne Aufsicht und ohne Kontrolle. Ich bin der Ansicht, dass das so nicht geht, unserem Gesetzgebungsprozess widerspricht und analog zur Finma korrigiert werden muss.

Ich ersuche Sie deshalb, sich dieses Problems so schnell wie möglich anzunehmen. Ansonsten muss dies durch einen parlamentarischen Vorstoss geregelt werden.