Lombardi Filippo · Ständerat · 2019-06-12

Wortprotokoll

Le contexte de cet objet est connu; nous n'allons pas répéter ce que nous avons dit il y a six mois dans cette même salle. La Suisse s'est engagée de façon volontaire à concéder une contribution au nivellement des différences économiques entre les anciens pays membres de l'Union européenne et les nouveaux pays membres qui y ont adhéré au début de ce siècle, notamment ceux d'Europe centrale.

Les pays membres de l'Union européenne déversent beaucoup de milliards dans les pays d'Europe centrale pour compenser ces disparités. L'Union européenne a prévu de demander des contributions aussi aux Etats membres de l'Espace économique européen, qui s'en acquittent. Elle a demandé à la Suisse, qui n'était pas tenue de le faire, de prendre une mesure similaire de manière volontaire, justifiant cette demande, d'une part, par le fait que l'accès facilité de la Suisse au marché intérieur de l'Union européenne apporte des avantages importants à la Suisse et qu'il est donc juste qu'elle participe à son tour à cet effort d'élimination des différences économiques. D'autre part, l'Union européenne a avancé le fait qu'une solidarité était non seulement justifiée, mais aussi profitable à la Suisse elle-même dans la mesure où, en participant à ces programmes, elle peut développer des échanges spécifiques avec les pays concernés et en faire bénéficier directement son économie.

A la fin, l'idée de l'Union européenne avec tout ce système n'est pas très différente de l'idée, bien connue en Suisse, sur laquelle repose la péréquation financière, à savoir que les cantons qui ont plus de ressources, plus de potentiel économique, plus de recettes fiscales, etc., mettent une partie de leurs richesses à la disposition des cantons les moins favorisés, pour que l'ensemble du système - le pays - soit plus fort et, donc, que l'économie du pays dans son ensemble en bénéficie. On part du principe que le canton de Zoug bénéficie aussi du fait d'être dans la Suisse, que le canton d'Appenzell peut recevoir quelques miettes de la richesse de Zoug, et que cela va équilibrer le bien-être du pays dans son ensemble.

C'est l'idée que l'Union européenne applique, pour une période de vingt ans qu'elle a divisée en deux tranches de dix ans. La première période de contribution de la Suisse avait été décidée en 2006 et acceptée, d'ailleurs, en votation populaire. En 2016, le Conseil fédéral a préparé le message pour la deuxième tranche de dix ans. La modification de la loi a été adoptée par le Parlement, il n'y a pas eu de référendum, et il reste uniquement au Parlement à décider du montant et des conditions de mise en oeuvre, sur proposition du Conseil fédéral. Nous en sommes là; le Conseil fédéral a soumis ses propositions.

On parle toujours du milliard de cohésion, qui est en fait une contribution de cohésion de 1,3 milliard de francs. Cette somme atteignait 1 milliard de francs en 2006, mais 300 millions de francs sont venus s'ajouter au cours des années en raison de l'entrée de nouveaux pays au sein de l'Union européenne - la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie. On reprend donc la somme globale de 1,3 milliard de francs pour la deuxième décennie.

Il faut savoir que, le cours de l'euro et du franc ayant changé par rapport à 2006, 1,3 milliard de francs représente aujourd'hui plus d'euros qu'en 2006. C'est sur cette marge additionnelle que le Conseil fédéral a proposé de destiner une partie des recettes qui dépassait l'équivalence de ce qui avait été décidé en 2006 à une nouvelle coopération, cette coopération apportée aux pays méditerranéens qui souffrent le plus des flux migratoires et qui, en essayant de les endiguer et de les contrôler, rendent à leur tour un service à la Suisse. C'est pourquoi le Conseil fédéral nous propose 1,1 milliard de francs pour la cohésion avec les pays d'Europe centrale - les nouveaux membres, comme on les appelle - et 190 millions de francs pour les pays méditerranéens au titre du crédit-cadre pour la migration.

Il y a eu une longue discussion sur le fait de savoir s'il fallait lier cette contribution à d'autres dossiers. La doctrine officielle de la Suisse a été, dès le début, de ne pas faire de lien formel, juridique entre cette deuxième tranche d'une contribution qui avait été décidée il y a maintenant treize ans, et renouvelée il y a maintenant trois ans dans les principes, et les autres dossiers qui occupent nos discussions avec l'Union européenne, à savoir l'accord-cadre - l'accord institutionnel - d'une part, et la reconnaissance de l'équivalence de la législation boursière suisse avec la législation européenne d'autre part. Ce sont trois dossiers différents, à traiter de façon séparée.

C'est malheureusement du côté de la Commission européenne qu'un certain lien a été fait entre deux de ces dossiers, à savoir entre l'avancement du dossier "Accord institutionnel" et la reconnaissance illimitée de l'équivalence boursière. C'est de l'autre côté qu'on a voulu lier deux dossiers. La discussion politique a fait que, en Suisse, politiquement aussi, les dossiers sont vus maintenant d'une façon liée, ce qui est dû à un certain contexte. Plusieurs parmi nous, dans les deux conseils, se sont donc exprimés avec scepticisme sur l'opportunité de reconduire une deuxième tranche de [PAGE 377] crédit de 1,3 milliard de francs, sans que les autres dossiers y soient liés.

Vous vous rappelez que, lors du premier passage de cet objet dans notre conseil à la session d'hiver 2018, nous avons décidé, sur la base d'une proposition Noser, d'aller plus loin que ce que le Conseil fédéral et la Commission de politique extérieure avaient proposé, c'est-à-dire de simplement confirmer le crédit de 1,3 milliard de francs pour les deux objets. Nous sommes allés plus loin et nous avons introduit un alinéa 1bis dans l'arrêté fédéral, avec la teneur suivante:

"Verpflichtungen auf der Grundlage dieses Rahmenkredits werden nicht eingegangen, wenn und solange die EU diskriminierende Massnahmen gegen die Schweiz erlässt."

Cette condition, notre conseil a décidé à une large majorité de l'ajouter, ce que n'a pas contesté le Conseil national. Donc, le Conseil national a adhéré à cette formulation. Mais le Conseil national a ajouté une deuxième condition, en introduisant un article 1bis dans l'arrêté fédéral. Dans cet article, le Conseil national souhaite reprendre des questions qui n'ont franchement rien à faire avec cet arrêté fédéral. L'article proposé par le Conseil national a la teneur suivante:

"In Ergänzung zur Berufsbildungsstärkung in den EU-13-Ländern - also in den neuen Mitgliedländern - beantragt der Bundesrat der Bundesversammlung gemäss dem Bundesgesetz über die internationale Zusammenarbeit im Bereich der Bildung, der Berufsbildung, der Jugend und der Mobilitätsförderung spätestens im Jahre 2020 einen Kredit zur erneuten Assoziierung der Schweiz ab 1. Januar 2021 am EU-Programm zur Förderung der allgemeinen und beruflichen Bildung (Erasmus plus)."

Votre commission vous propose, à l'unanimité, de rejeter cet ajout et donc de maintenir la version de notre conseil, car nous sommes de l'avis qu'il n'est absolument pas approprié d'introduire dans cet arrêté fédéral une question de politique intérieure. En effet, demander au Conseil fédéral d'élaborer un message sur un projet de crédit pour la participation à Erasmus plus, on peut le faire à n'importe quel moment, mais on ne peut pas, de l'avis de la commission et du Conseil fédéral, introduire cette demande dans cet arrêté, de cette façon. C'est une condition additionnelle que nous pouvons espérer voir se réaliser parce que nous espérons toujours que la Suisse puisse de nouveau être associée aux programmes Erasmus, mais qui n'a rien à faire dans le présent projet. Il faudrait éventuellement faire une motion, à côté, pour le demander, mais il ne faut pas mettre cela là-dedans. Ce n'est en tout cas pas une condition pour l'octroi de ce crédit.

La commission vous propose de maintenir ce que notre conseil a décidé la dernière fois et de biffer l'article 1bis, un ajout "systemfremd" que le Conseil national a voulu faire dans le projet 1.

A notre avis, la version que les deux chambres ont acceptée à l'article 1 alinéa 1bis est tout à fait suffisante: "Verpflichtungen ... werden nicht eingegangen, wenn und solange die EU diskriminierende Massnahmen gegen die Schweiz erlässt." Elle couvre tout ce qui est clairement discriminatoire.

Il existe des règles dans la communauté internationale qui nous permettent de dire ce qui est discriminatoire. Nous connaissons actuellement au moins deux mesures discriminatoires - et on pourrait prochainement en connaître une troisième.

C'est premièrement le cas du refus de reconnaître pour une durée indéterminée l'équivalence de la législation boursière suisse avec la législation européenne, alors que la Suisse fait preuve d'une "compliance" complète en la matière et que de nombreuses autres bourses situées hors de l'Union européenne, qui répondent aux mêmes conditions que la bourse suisse, ont reçu cette équivalence. C'est une mesure discriminatoire et il est clair, de l'avis de la commission - et je pense que cela correspond à l'avis exprimé par les deux conseils -, que si elle n'est pas levée, alors dans ce cas-là il n'y aura pas de versement au titre de la contribution de cohésion.

Une deuxième mesure que l'on peut définir comme discriminatoire est celle que l'on a vécue, ces dernières années, dans le domaine des accords bilatéraux existants, plus précisément en ce qui concerne l'accord portant sur l'élimination des obstacles techniques au commerce, qui prévoit un mécanisme d'adaptation annuelle de la liste des obstacles à lever - donc de la liste des équivalences reconnues. Le fait que, du côté de l'Union européenne, cette liste n'a pas été mise à jour une année, puis à nouveau mise à jour avant que les choses ne traînent à nouveau, constitue probablement une violation suffisante pour justifier le non-versement de la contribution.

Il pourrait se produire une troisième raison - nous espérons tous que ce ne sera pas le cas et Monsieur le conseiller fédéral Cassis pourra probablement apporter des éclaircissements à ce sujet -, à savoir que nous venons d'adapter notre législation fiscale en votation populaire le 19 mai dernier afin d'éliminer les régimes cantonaux privilégiés. Nous sommes donc eurocompatibles de ce point de vue, mais nous savons que, pour l'instant, la Suisse figure encore sur la liste grise de l'Union européenne en matière fiscale. On nous a expliqué que ce n'était que technique, qu'il fallait du temps pour modifier l'état de fait et qu'il était impossible de le faire du jour au lendemain suite à une votation populaire. Mais bien évidemment si, à partir du 1er janvier 2020, date de l'entrée en vigueur de notre législation fiscale révisée, la Suisse était toujours présente sur la liste grise de l'Union européenne, nous pourrions donc considérer cela comme une mesure discriminatoire. J'ai cité trois exemples. J'aimerais évidemment que Monsieur le conseiller fédéral Cassis nous précise bien si c'est l'esprit dans lequel le Conseil fédéral acceptera le mandat: oui, la Suisse versera sa contribution à la cohésion, mais non s'il y a des actions discriminatoires hostiles contre la Suisse. Cela, c'est pour la première divergence.

L'autre divergence, que le Conseil national a introduite, est bien plus lourde, si on peut le dire ainsi, quant à la substance. Qu'est-ce que fait le Conseil national? Il nous propose, à l'article 1 alinéa 1 du projet 1, de réduire le crédit-cadre pour la deuxième contribution à la cohésion de 1046,9 millions de francs à 856,9 millions de francs, c'est-à-dire d'enlever 190 millions de francs alloués à l'Europe centrale dans le cadre de la cohésion et de les ajouter dans le deuxième arrêté que nous devons examiner, justement celui sur les mesures dans le domaine de la migration, en portant le crédit-cadre pour la migration à 380 millions de francs. Donc nous n'enlèverions rien à la somme totale prévue, mais nous déplacerions 190 millions de francs du premier arrêté dans le deuxième, donc du crédit de cohésion en faveur de l'Europe centrale au crédit alloué à des collaborations, notamment avec des pays méditerranéens, vers des projets relatifs à la migration.

Or cette divergence a retenu longtemps l'attention de la commission. Cette dernière s'est même demandé s'il était nécessaire d'exiger du Conseil fédéral un rapport supplémentaire qui précise où on allait couper les 190 millions de francs et comment on allait les utiliser dans le domaine de la migration. Pour finir, la commission a renoncé à demander un rapport supplémentaire, car l'explication du Conseil fédéral était suffisamment claire.

Le chiffre de 1,046 milliard de francs prévu au titre de la cohésion est le résultat non pas de négociations formelles, mais de discussions et de prises de contact avec la Commission européenne et les pays d'Europe centrale intéressés, qui s'attendent à une deuxième tranche de crédit de cet ordre de grandeur. Enlever 190 millions de francs à ce crédit créerait de véritables problèmes dans les relations avec tous ces pays d'Europe centrale, qui attendent depuis longtemps. D'ailleurs, vous avez certainement aussi été approchés, comme je l'ai été moi-même, par l'un ou l'autre ambassadeur de ces pays d'Europe centrale, qui aimerait savoir quand nous allons prendre une décision, finalement, sur leurs millions. Pour eux, ces millions sont déjà acquis; déplacer les équilibres dans le crédit pour la cohésion en faveur de l'Europe centrale serait de très mauvais goût.

Par ailleurs, doubler le crédit qui a été prévu pour la coopération dans le domaine de la migration sans savoir qu'en faire poserait aussi un problème: les crédits seraient excessifs par rapport à ce qui a été imaginé et on ne saurait pas comment les utiliser. Là aussi, on créerait un problème inutile, alors que le cadre de 1,3 milliard de francs, réparti en une somme de 1,1 milliard et une autre de 200 millions, est suffisamment précis. [PAGE 378]

Par ailleurs, si quelqu'un fait les calculs en détail, il se rend compte que le chiffre total de 1,305 milliard ne correspond pas exactement à la somme de ces deux crédits, mais qu'il reste une partie grise, qui n'apparaît pas dans ces deux arrêtés fédéraux, qui représente les frais de gestion de l'administration fédérale pour ces projets.

Car ce que la Suisse fait est - on ne le répètera jamais assez - particulièrement intelligent et intéressant pour elle. Elle ne donne pas cet argent à la caisse de la Commission européenne qui se chargerait de le distribuer aux pays intéressés, mais elle va elle-même directement - c'est la spécificité suisse - chercher les projets dans les pays intéressés et décider des projets qu'elle veut financer, puis elle en examine le développement et en fait un "assessment", une évaluation finale.

Ce mécanisme - et c'est ce qui est intéressant - n'est pas seulement bon pour la Suisse, qui sait exactement où son argent va, ou pour les populations touchées par ces projets, mais l'est aussi pour les gouvernements des pays intéressés. Ils nous l'ont dit à plusieurs reprises: ce n'est pas tellement notre argent qui les intéresse, et c'est vrai, alors que l'Union européenne déverse des dizaines et même des centaines de milliards d'euros sur ces pays, le milliard de francs suisse n'est franchement pas déterminant du point de vue financier. Il est par contre très intéressant pour ces pays, parce que la Suisse va développer des projets spécifiques, qui intéressent les pays. Et un des domaines les plus intéressants pour ces pays, c'est justement le développement d'un système de formation duale. Ces pays sont très intéressés à reprendre le modèle suisse. Dans le cadre de cette coopération, on fait passer des contenus, et pas seulement de l'argent, et il en va de même dans le domaine de la coopération environnementale, etc. L'utilisation de cet argent est donc bien pensée par la Suisse et est très appréciée par les pays qui en bénéficient, non seulement pour la somme reçue, mais surtout pour la qualité des projets que la Suisse soutient.

"Summa summarum", la commission vous propose de maintenir entre les deux crédits - cohésion et migration - la répartition que le Conseil fédéral nous a proposée et que nous avons acceptée lors de la première lecture, et donc de rejeter les modifications apportées aux crédits par le Conseil national, tant dans l'arrêté 1 que dans l'arrêté 2, et d'en rester exactement au projet tel que nous l'avions adopté.

Ma dernière observation concerne le timing. Il est clair que, du moment où ces objets ont commencé à s'imbriquer, tout le monde regarde sa montre et se demande quand est-ce que la Commission européenne va finalement reconnaître cette équivalence boursière illimitée, quand est-ce que la Suisse va finalement décider de façon irrévocable cette contribution de cohésion et pour la migration. Le calendrier fait que, très certainement, une décision devra être prise par la Commission européenne dans le courant du mois de juin, puisque l'équivalence boursière actuelle échoit au 30 juin prochain. Nous ne savons évidemment pas de quel type de prolongation il s'agira ou s'il s'agira d'une reconnaissance illimitée, comme nous le désirons. Nous votons aujourd'hui pour maintenir ce que nous avions décidé à la session d'hiver 2018.

Le Conseil national aura tout loisir, au mois de septembre prochain, de prendre ses décisions en connaissant la décision concernant l'équivalence boursière. Il aura donc un élément en plus pour prendre sa décision. Je me permets de souhaiter que le Conseil national, si les choses vont dans la bonne direction, dans la voie de la désescalade de nos tensions avec l'Union européenne, puisse, en septembre, se rallier à la décision de notre conseil et éliminer les divergences, pour que nous puissions amener cet objet au vote final à la session d'automne.