Bischof Pirmin · Ständerat · 2019-09-16

Wortprotokoll

Es heisst in der Traktandenliste so harmlos "Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (Ausgewogene Paar- und Familienbesteuerung)". Wir sprechen heute über eine unendliche Geschichte, die jetzt 35 Jahre zurückgeht. Es geht um die sogenannte Heiratsstrafe.

Wir haben einen Gesetzentwurf des Bundesrates vor uns. Ihre Kommission hat sich an drei Sitzungen mit dem Geschäft beschäftigt. Sie ist ohne Opposition auf das Geschäft eingetreten und hat der Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 8 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung zugestimmt. Diese Klarheit täuscht aber darüber hinweg, dass bei einer ganzen Reihe von Fragen sehr knappe Entscheide gefällt worden sind, zwei davon gar mit Stichentscheid des Präsidenten; dies unter anderem auch bei den Rückweisungsanträgen, über die wir jetzt dann zuerst sprechen werden.

Ziel der Vorlage seitens des Bundesrates ist es, die jahrzehntelange Kontroverse um die Beseitigung der sogenannten Heiratsstrafe zu lösen, und dies mit einem Kompromissvorschlag. Die Situation im geltenden Recht ist so, dass gemäss den neuen Zahlen des Bundesrates 700[NB]000 Ehepaare in diesem Land - 700[NB]000 Ehepaare, also 1,4 Millionen Menschen! - nach Entscheid des Bundesgerichtes zu hohe Steuern bezahlen. Wenn nämlich ein Ehepaar heute Bundessteuern bezahlt, dann zahlt es mehr Bundessteuern als die gleichen zwei Personen, die mit dem gleichen Einkommen am gleichen Ort wohnen, aber unverheiratet sind - und das hat das Bundesgericht als verfassungswidrig taxiert.

Zunächst vielleicht etwas zur Chronologie dieser Vorlage, weil es sich um eine lange und komplexe Geschichte handelt: Die Vorlage, die Sie heute vor sich haben, basiert auf einer Botschaft des Bundesrates vom 21. März 2018. Ihre Kommission hat das Geschäft am 18. Juni 2018 ein erstes Mal traktandiert. Kurz vorher war aber durch eine Medienmitteilung des Bundesrates öffentlich geworden, dass die geschätzten Zahlen, die der Vorlage zugrunde liegen, und auch die Schätzungen für die Volksinitiative, über die im Jahr zuvor abgestimmt wurde, völlig falsch waren.

In der Folge wurden beim Bundesgericht Beschwerden gegen den Entscheid in der Volksabstimmung eingereicht. Ihre Kommission beschloss, das Geschäft zu sistieren, bis der Bundesgerichtsentscheid vorliegt. Am 10. April 2019 hat das Bundesgericht dann entschieden und im Sinne der Beschwerdeführer die Abstimmung annulliert. Am 21. Juni 2019 hat der Bundesrat seinerseits den Erwahrungsbeschluss aufgehoben und sich entschieden, nicht eine sofortige Neuabstimmung über die Volksinitiative anzuordnen, sondern eine Zusatzbotschaft zum Geschäft 18.034, das Sie jetzt vor sich haben, vorzulegen.

Die entsprechende Zusatzbotschaft wurde am 14. August dieses Jahres verabschiedet. Weil die Volksinitiative trotz des Bundesgerichtsentscheides nicht mehr vor dem Parlament hängig ist, kann ihr kein direkter Gegenentwurf entgegengestellt werden. Wenn wir heute über eine Gesetzesrevision diskutieren, ist das allenfalls ein faktischer Gegenvorschlag. Hier spielt für die Kommission die Fristenfrage eine wichtige Rolle. Die Frist für eine erneute Abstimmung über die Volksinitiative hat mit der Aufhebung des Erwahrungsbeschlusses am 21. Juni 2019 zu laufen begonnen. Das bedeutet, dass der Bundesrat die Volksabstimmung spätestens am 27. Mai 2020 anordnen muss und diese Abstimmung dann spätestens am 27. September 2020 stattfinden müsste.

Es wurde für die Anträge, die wir heute diskutieren, ausgeführt: Wenn ein Antrag auf Rückweisung an die Kommission käme, wäre dies mit diesem Zeitplan noch kompatibel. Es wäre also möglich, dass die entsprechenden Schlussabstimmungen vor dem 27. Mai 2020 stattfänden. Wenn hingegen heute ein Rückweisungsantrag an den Bundesrat angenommen würde, wäre dies zeitlich nicht mehr möglich. Dann würden die beiden Verfahren parallel laufen.

Zur Ausgangslage: Am 13. April 1984 hat das Bundesgericht in einem Grundsatzurteil festgestellt, dass die Steuergesetzgeber, also Bund und Kantone, Ehepaare einerseits im Verhältnis zu alleinstehenden Personen entlasten müssen und dass sie andererseits im Verhältnis zu Konkubinatspaaren nicht stärker belastet werden dürfen. Ehepaare dürfen nicht stärker belastet werden als Konkubinatspaare. In der Folge haben sämtliche Kantone diesem Bundesgerichtsentscheid Rechnung getragen und ihre Steuergesetze angepasst. Acht Kantone haben ein sogenanntes Doppeltarifsystem eingeführt, sieben Kantone ein Vollsplitting, sieben weitere Kantone ein Teilsplitting, und die Kantone Waadt, Wallis, Uri und Obwalden haben spezielle, unterschiedliche Modelle beschlossen. Alle Kantone basieren ihre Massnahmen auf der Gemeinschaftsbesteuerung. Kein Kanton hat die Individualbesteuerung realisiert. [PAGE 705]

In dieser Situation legt uns der Bundesrat seinen Vorschlag der sogenannten alternativen Besteuerung vor. Dieses Modell ist ein Kompromissvorschlag. Die Feststellung nach 35 Jahren, dass, grob gesagt, hier eine Hälfte der politischen Welt eine Gemeinschaftsbesteuerung möchte und die andere Hälfte eine Individualbesteuerung, führte den Bundesrat dazu, vorzuschlagen, dass, einfach überlegt, für jedes Ehepaar einfach beide Rechnungen geführt werden. Das heisst: Jedes Ehepaar muss, wie bisher, nur eine Steuererklärung einreichen. Das Steueramt macht dann für dieses Ehepaar aber beide Rechnungen - eine Berechnung wie bisher nach Gemeinschaftsbesteuerung und eine Berechnung neu auch nach dem Individualbesteuerungsmodell. Das günstigere Resultat der beiden gilt dann für das betreffende Ehepaar als Grundlage für die Steuerrechnung. Das ist das neue Modell. Es lehnt sich etwas an das deutsche Modell an, das gleich konstruiert ist. Aber in Deutschland entscheidet das nicht die Steuerverwaltung; vielmehr hat jedes Ehepaar ein Wahlrecht.

Das Resultat wäre nach Auffassung des Bundesrates, dass die Heiratsstrafe vollständig behoben wäre - entsprechend dem Bundesgerichtsurteil von 1984 - und dass zudem die Besteuerung von Ein- und Zweiverdiener-Ehepaaren nicht zu weit auseinanderklaffen würde. Im Weiteren führt der Bundesrat aus, dass die Vorlage der Zielsetzung der Fachkräfte-Initiative Rechnung tragen würde, indem heutige negative Erwerbsanreize für den Zweiterwerber oder die Zweiterwerberin weitgehend behoben würden. Das Zweiteinkommen eines Ehepaares würde sich nämlich weniger stark in der Progression niederschlagen. Der Bundesrat veranschlagt ungefähr 15[NB]000 Vollzeitstellen, die zusätzlich entstehen könnten.

Der Bundesrat hatte sich mit verschiedenen Modellen beschäftigt, wie das Problem der Aufhebung der Heiratsstrafe gelöst werden könnte. Er hat als Erstes geprüft, ob man das jetzige Modell - das Mehrfachtarifmodell des Bundes - mit Korrekturen verbessern könnte. Er hat als Zweites geprüft, ob man beim Bund das gleiche Splittingmodell einführen sollte wie bei den meisten Kantonen. Er hat als Drittes geprüft, ob man die Individualbesteuerung oder allenfalls eine modifizierte Individualbesteuerung einführen sollte. Als Viertes hat er die Möglichkeit des sogenannten Wahlrechts - sozusagen das rein deutsche Modell - angeschaut. Und als Fünftes schliesslich hat er die alternative Steuerberechnung geprüft, die Ihnen heute vorgelegt wird.

Der Bundesrat hat sich aus verschiedenen Gründen für dieses Modell entschieden und nicht für ein anderes. Beim Splittingmodell wäre zwar der Vorteil, dass die Kantone dahinterstehen. Aber im Falle eines Teilsplittings würde die Heiratsstrafe nicht voll beseitigt, und im Falle eines Vollsplittings würden Ehepaare gegenüber Alleinstehenden - diese Gruppe gibt es ja auch - bevorteilt.

Umgekehrt wären die Kostenfolgen eines Teilsplittings ähnlich wie bei der alternativen Berechnung. Wenn aber ein Vollsplitting eingeführt würde, wären die Kostenfolgen bei ungefähr 2,3 Milliarden Franken, im Vergleich - immer auf der Basis Bundessteuer - zu etwa 1,3 Milliarden Franken bei der alternativen Berechnung.

Der Bundesrat hat auch das System der Individualbesteuerung geprüft, auch die sogenannte modifizierte Individualbesteuerung, und dieses System auch abgelehnt. Die Hauptbegründung ist die, dass mit der Einführung einer sogenannten Individualbesteuerung zwar die Heiratsstrafe abgeschafft würde, dass aber dann eine massive Benachteiligung der Einverdiener-Ehepaare gegenüber den Zweiverdiener-Ehepaaren greifen würde, dass also das klassische Familienmodell, wenn man das so nennen darf, gegenüber der kompletten Zweiverdiener-Ehe, wo beide Partner genau gleich viel verdienen, stark benachteiligt wäre.

Im Weiteren hat der Bundesrat bei der Individualbesteuerung ein hohes "steuerplanerisches Potenzial" geortet, wie er es in der ersten Botschaft ausgedrückt hat. Das heisst, dass es mit der Individualbesteuerung vor allem für einkommensstarke Steuerpflichtige einfacher möglich wäre, Planungen vorzunehmen, damit sie weniger Steuern bezahlen müssen. Schliesslich würde die Individualbesteuerung - das ist dann der Einwand der Kantone gewesen - nicht nur für die Steuerbehörden, sondern auch für die Steuerpflichtigen einen hohen administrativen Aufwand bedeuten, weil zwei Steuererklärungen eingereicht werden müssten.

Die anderen Modelle erspare ich Ihnen in der Analyse. Der Bundesrat hat sich unter dem Strich dann für dieses alternative Steuerberechnungsmodell als Kompromissvorschlag entschieden.

Ihre Kommission ist dann am 3. Mai 2019 ein zweites Mal zusammengekommen und hat davon Kenntnis genommen, dass inzwischen das Bundesgericht die von mir erwähnte Beschwerde gutgeheissen hat. Die Kommission hat sich dann dokumentieren lassen, aber entschieden, die Verhandlungen noch einmal zu sistieren, bis die schriftliche Begründung des Bundesgerichtsentscheides vorliegen würde. Die Kommission hat an dieser Sitzung Wert darauf gelegt, dass eine gründliche Aufarbeitung der ganzen, reichlich komplexen Fragestellung stattfinden und dass klare Entscheidgrundlagen für die weiteren Arbeiten vorliegen müssten.

Nachdem die schriftliche Urteilsbegründung des Bundesgerichtes dann vorlag, hat Ihre Kommission die Vorlage am 30.[NB]August dieses Jahres ein drittes Mal behandelt. Die Kommission hatte vorgängig ein Hearing mit einer Vertreterin der Finanzdirektorenkonferenz durchgeführt. Ihre Kommission hatte inzwischen sieben Berichte über die verschiedenen Modelle vor sich sowie zwei Berichte über die Schätzmethoden - die Berichte datieren aus den Jahren 2011 bis 2019 - und dazu 24 parlamentarische Vorstösse und Standesinitiativen samt Beantwortungen seitens der Verwaltung.

Ihre Kommission ist einstimmig auf die Vorlage eingetreten und hat dann ganz knapp zwei Rückweisungsanträge abgelehnt: den ersten Antrag, den Sie heute als Minderheitsantrag vor sich haben, mit 6 zu 6 Stimmen mit Stichentscheid des Präsidenten; und den zweiten Rückweisungsantrag, den Sie auch vor sich haben, mit 7 zu 6 Stimmen. Ihre Kommission hat dann die Detailberatung durchgeführt und ist im Wesentlichen dem Bundesrat gefolgt. Wir werden noch einzelne Minderheitsanträge haben, die wir, sofern wir zur Detailberatung kommen, dann diskutieren werden.

Ihre Kommission hat aber eine doch wesentliche Änderung an der bundesrätlichen Vorlage vorgenommen: Die Kommission schlägt Ihnen vor, bei Artikel 35 Absatz 1 Buchstabe d den sogenannten Elterntarif nicht abzuschaffen. Der Bundesrat möchte den Elterntarif abschaffen. Wenn man das machen würde, hätte das folgende Konsequenz: Weil das Ziel der Vorlage ja nur die Beseitigung der Heiratsstrafe ist, also die Beseitigung der Diskriminierung von verheirateten Paaren, würden auch Konkubinatspaare mit Kindern wesentlich schlechter gestellt als heute. Die Kommission hat sich dafür entschieden, für diese Fälle den Elterntarif aufrechtzuerhalten, mit der Folge, dass Konkubinatspaare, sofern sie Kinder haben, nicht schlechter gestellt werden als verheiratete Paare mit Kindern. Das ist die einzige wesentliche Änderung, die Ihre Kommission angenommen hat.

Hier besteht nun eine Spezialität: Die Kommission wusste nicht, wie gross die finanziellen Konsequenzen dieses Entscheids sind. Die Verwaltung hat Folgendes ausgeführt: Wenn der entsprechende Elterntarif aufrechterhalten würde, dann würden eben nicht nur Konkubinatspaare mit Kindern bessergestellt, sondern in der Folge auch verheiratete Paare mit Kindern, weil die Vorlage ja genau die Heiratsstrafe aufheben würde. Der Kommission war klar, dass das finanzielle Konsequenzen hätte; es war aber nicht klar, wie gross diese wären. Inzwischen liegen inoffizielle Schätzungen der Steuerverwaltung vor - der Kommission liegen auch keine offiziellen Schätzungen vor -, und die gehen immerhin auch von Mehrbelastungen von über 300 Millionen für den Bund und von weiteren 60 Millionen Franken für die Kantone aus, einfach nur durch die Aufrechterhaltung des Elterntarifs.

Ihre Kommission hat sich schliesslich entschieden, nur eine steuerrechtliche Vorlage vorzulegen und den ganzen AHV-Teil, der in der Volksinitiative ja auch behandelt wurde - also die Frage, ob Rentnerehepaare heute gegenüber nichtverheirateten Rentnerpaaren diskriminiert sind -, hier auszuklammern und erst in der Vorlage AHV 21 zu behandeln.

In diesem Sinne bitte ich Sie namens der Kommission, auf die Vorlage einzutreten und die Rückweisungsanträge [PAGE 706] abzulehnen; auf die werden wir wohl noch separat zu sprechen kommen.