Engler Stefan · Ständerat · 2019-09-25

Wortprotokoll

Verschiedene Argumente wurden ins Feld geführt, weshalb ein Verordnungsveto, wie es jetzt auf dem Tisch liegt, wenig praktisch ist, rechtliche Fragen nach sich zieht und aus staatspolitischer Sicht Fragen aufwirft.

Ich beginne mit dem einfachsten Teil, mit der Frage, wie praktisch so ein Verordnungsveto ist. So wie es angelegt ist, gehe ich davon aus, dass es vor allem eine präventive Wirkung haben soll, zumal ja eine Verordnung unter der aufschiebenden Bedingung erlassen würde, dass kein Veto dagegen ergriffen wird. Weil viele solcher Verordnungen Vollzugscharakter haben, heisst das nichts anderes, als dass ihr Vollzug gehemmt wird und letztendlich die Gesetzgebung hinausgeschoben wird. Als Folge davon haben wir nicht nur ein Problem im Verhältnis zwischen Bundesrat, Verwaltung und Parlament, sondern auch ein Problem im Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern, die sich darauf verlassen können müssen, dass eine Gesetzgebung, die einmal beschlossen wurde, auch in Kraft gesetzt wird. Ich nehme an, dass sich Kollege Würth als Präsident der KdK zur Vollzugsproblematik und vor allem auch zur Frage der Rechtsunsicherheit, die geschaffen würde - ganz abgesehen von den Verzögerungen, die man in Kauf nähme -, noch äussern wird.

Es gibt rechtliche Fragen, die sich stellen. Welche Verordnungen fallen letztlich darunter? Sind nur die gesetzesvertretenden Verordnungen gemeint, oder sind auch die Vollzugsverordnungen gemeint? Es wird im Text gesagt, es seien die Verordnungen des Bundesrates und der Departemente, die in den Geltungsbereich des Verordnungsvetos fielen. All die Verordnungen, die die Bundesämter erlassen, würden nicht darunterfallen. Eine gewisse Gefahr, dass die Verwaltung, vielleicht sogar der Bundesrat sich in dieser Situation entscheiden wird, Regelungen nicht in Verordnungen zu treffen, sondern in Verwaltungsverordnungen zu platzieren, die auch einen ganz anderen Charakter als Verordnungen haben, ist nicht ganz auszuschliessen. Auch die Fragen, was Vollzug ist, was gesetzesvertretend ist oder wann der Bundesrat die Möglichkeit hat, die Verordnungskompetenz sogar tiefer als in die Departemente zu legen, beantwortet der vorliegende Erlassentwurf nicht.

Es gibt darüber hinaus auch staatspolitische Fragen, die man sich stellen muss. Es geht um das Verständnis des Prinzips der Gewaltenteilung, wie man die Gewaltenteilung als solche versteht, mit Blick auf den Vollzug als Kernaufgabe einer Exekutive und die Aufgaben, die ein Parlament zu erfüllen hat.

Es stellt sich die Frage, in welcher Tiefe die Prüfung einer Verordnung geschehen darf - somit auch die Frage der Kognition: Geht es nur um die Frage, ob die Verordnung gesetzmässig ist - diese Frage entscheidet im Anwendungsfall auf Beschwerde eines Bürgers letztinstanzlich das Bundesgericht -, oder geht es um die politische Zweckmässigkeitsfrage, ob der Bundesrat mit der Verordnung so entschieden hat, wie es der Wille des Gesetzgebers war?

Selbstverständlich ist die Frage, inwieweit das Gewaltenteilungsprinzip durch ein solches Verordnungsveto geritzt würde, eine Kernfrage. Ich würde dieser Frage allerdings auch nicht ein solches Gewicht einräumen, dass jedes Verordnungsveto per se verfassungswidrig wäre. Wir kennen ja bereits die Möglichkeit der Motion, mit welcher auch verlangt werden kann, dass Verordnungen angepasst werden. Da greifen wir auch in die Vollzugskompetenzen ein.

Wir haben im Weiteren die Möglichkeit, selber zu gewichten, was wichtig und was weniger wichtig ist. Wichtiges muss gemäss der Bundesverfassung und der Rechtslehre in einem Gesetz geregelt werden, weniger Wichtiges, mehr Technisches, in einer Verordnung. Wir nehmen uns aber zu Recht die Freiheit heraus, selber zu entscheiden, was wichtig ist und was nicht, und selbst "Unwichtiges" in Gesetzesform zu kleiden. Die Beurteilung der staatspolitischen Frage ist stark abhängig davon, wie man die Rolle und die Funktion des Gewaltenteilungsprinzips politisch gewichtet.

Letztes Argument: Lieber Kollege Föhn, ich sehe das nicht als Nebelpetarde an, was wir in der Staatspolitischen Kommission ins Gespräch gebracht haben. Vielmehr nehmen wir das Thema ernst. Auch ich bin der Meinung, dass wir der Verwaltung und dem Bundesrat auf die Finger schauen sollten, wenn ein Gesetz, das wir erlassen haben, in eine Verordnung übersetzt wird. Ich bin aber auch der Meinung, dass wir mit unseren bestehenden Möglichkeiten vorgehen sollten, um Fehlleistungen bei der Verordnungsgebung zu korrigieren.

Damit alle im Bild sind: Wir beabsichtigen, in der Kommission einen neuen Vorstoss zur Änderung einer Verordnung zur Diskussion zu bringen. Dieser unterscheidet sich von anderen Motionen dadurch, dass er ein beschleunigtes Verfahren bewirken muss. Demnach soll es mit einer solchen Motion in beiden Räten innerhalb weniger Monate möglich sein, eine einzelne Bestimmung in einer Verordnung zu korrigieren. Mit dem auf dem Tisch liegenden Vorschlag kann man nicht punktuell eine Verordnungsbestimmung ändern; vielmehr steht dann eine gesamte Verordnung am Pranger. Kommt das Veto, hat das eine kassatorische Wirkung für [PAGE 945] die gesamte Verordnung. Unsere Idee hingegen ist die eines konstruktiven Verordnungsvetos, was nichts anderes bedeutet, als dass genau jene Bestimmung, die unserer Ansicht nach nicht gesetzmässig ist oder nicht dem Willen des Gesetzgebers entspricht, korrigiert werden kann. Mit einer neuen Möglichkeit eines parlamentarischen Vorstosses möchten wir es innerhalb des Rahmens der Gewaltenteilung dem Parlament in die Hand legen, ganz schnell auch eine Verordnungsänderung zu bewirken.

All diese Gründe bewegen auch mich dazu, jetzt nicht auf diese Vorlage einzutreten.