Fässler Daniel · Ständerat · 2019-12-16

Wortprotokoll

Die SPK Ihres Rates hat an ihrer Sitzung vom 24. Oktober für die drei heute traktandierten Geschäfte den damaligen Vizepräsidenten und designierten Kommissionspräsidenten Filippo Lombardi als Berichterstatter bestimmt. Aus bekannten Gründen war ein neuer Berichterstatter zu bestimmen. Dies ist der Grund, weshalb ich in dieses Geschäft einführe.

Der Präsident hat es bereits einleitend gesagt: Diese beiden Geschäfte gehören inhaltlich zusammen, deshalb werde ich in meinem einleitenden Votum bereits auf beide Geschäfte und auch auf die parlamentarische Initiative 18.423 eingehen. Die Einzelheiten lege ich Ihnen dann später in der Detailberatung dar.

Zuerst zur Volksinitiative: Am 10. Oktober 2017 wurde bei der Bundeskanzlei die Volksinitiative "für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung", kurz Transparenz-Initiative, eingereicht. Diese Initiative will den Bund verpflichten, Vorschriften zur Offenlegung der Finanzierung von politischen Parteien sowie von Wahl- und Abstimmungskampagnen auf Bundesebene zu erlassen. Die Volksinitiative verlangt, die Bundesverfassung mit einem Artikel 39a zu ergänzen und die Übergangsbestimmungen in Artikel 197 mit einer zusätzlichen Ziffer zu erweitern.

Die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien sollen gegenüber der Bundeskanzlei jährlich ihre Bilanz und ihre Erfolgsrechnung sowie den Betrag und die Herkunft sämtlicher Geld- und Sachzuwendungen im Wert von mehr als 10[NB]000 Franken pro Jahr und Person offenlegen. Jede Zuwendung müsste jener Person zugeordnet werden können, [PAGE 1165] von der sie stammt. Personen, die im Hinblick auf eine Wahl in die Bundesversammlung oder auf eine eidgenössische Abstimmung mehr als 100[NB]000 Franken aufwenden, sollen vor der Wahl gegenüber der Bundeskanzlei ihr Gesamtbudget, die Höhe der Eigenmittel sowie den Betrag und die Herkunft sämtlicher Geld- und Sachzuwendungen im Wert von mehr als 10[NB]000 Franken pro Person offenlegen müssen. Die Bundeskanzlei hätte jährlich die Informationen über die Finanzierung der politischen Parteien zu veröffentlichen. Die Informationen über die Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskampagnen müssten rechtzeitig vor der Wahl oder vor der Abstimmung veröffentlicht werden. Die Annahme anonymer Geld- und Sachzuwendungen würde grundsätzlich untersagt. Auf Gesetzesstufe wären die Sanktionen bei Missachtung der Offenlegungspflichten festzulegen. Gemäss der geforderten Übergangsbestimmung hätte der Bundesrat innerhalb eines Jahres die nötigen Ausführungsbestimmungen zu erlassen, sofern die Bundesversammlung diese Aufgabe innerhalb von drei Jahren nach Annahme der neuen Verfassungsnorm nicht erfüllt haben sollte.

Mit Verfügung vom 31. Oktober 2017 hat die Bundeskanzlei festgestellt, dass die Initiative mit 109 826 gültigen Unterschriften zustande gekommen ist. Der Bundesrat hat am 29. August 2018 die Botschaft zur Initiative an das Parlament verabschiedet. Er beantragt den eidgenössischen Räten, die Volksinitiative Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten mit der Empfehlung, sie abzulehnen. Nach Auffassung des Bundesrates nimmt die Initiative zu wenig Rücksicht auf die Eigenheiten des politischen Systems der Schweiz, das durch gegenseitige Kontrollen und Gegengewichte geprägt sei. Das Gleichgewicht der Machtverteilung hindere die politischen Parteien daran, einen überwiegenden Einfluss auszuüben. Der Bundesrat bezweifelt zudem, dass die finanziellen Mittel in unserem politischen System einen überwiegenden Einfluss auf das Ergebnis von Wahlen und Abstimmungen haben. Schliesslich ist der Bundesrat der Meinung, dass bundesrechtliche Vorschriften zur Partei- und Wahlfinanzierung schlecht mit der föderalistischen Grundordnung der Schweiz in Einklang zu bringen seien. Weiter wäre nach Auffassung des Bundesrates eine wirksame Kontrolle der Finanzierung der politischen Parteien sowie der Abstimmungs- und Referendumskampagnen mit unverhältnismässigem Aufwand verbunden. Würden Spenderinnen und Spender ihre finanziellen Mittel über Dritte überweisen, könnten sie die Regelungen umgehen.

Die Initiative hat die Form eines ausgearbeiteten Entwurfes. Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament dazu weder einen direkten Gegenentwurf noch einen indirekten Gegenvorschlag. Die Bundesversammlung hat nach Artikel 100 des Parlamentsgesetzes innert zweieinhalb Jahren nach Einreichung der Initiative, das heisst bis zum 10.[NB]April 2020, über die Abstimmungsempfehlung zu beschliessen. Sie kann die Behandlungsfrist um ein Jahr verlängern, wenn[NB]die[NB]Voraussetzungen gemäss Artikel 105 des Parlamentsgesetzes erfüllt sind. Dies ist dann der Fall, wenn ein Rat über einen Gegenentwurf oder über einen mit der Volksinitiative eng zusammenhängenden Erlassentwurf Beschluss fasst.

Der Ständerat ist bei diesem Gesetz Erstrat. Die Staatspolitische Kommission Ihres Rates hat sich am 8. November des letzten Jahres ein erstes Mal mit dieser Initiative befasst. Sie stellte dabei die Gültigkeit der Initiative fest. Anlässlich der Sitzung vom 8. November 2018 fand eine Anhörung des Initiativkomitees statt. Die Kommission anerkannte an dieser Sitzung einen Handlungsbedarf im Bereich der Transparenz bei der Politikfinanzierung. Sie erachtete die von der Initiative vorgeschlagenen Regelungen jedoch nicht als zielführend und fand zudem die Festschreibung derart detaillierter Regelungen in der Bundesverfassung als nicht angebracht. Die Kommission erwog daher, einen direkten Gegenentwurf oder einen indirekten Gegenvorschlag zu formulieren. Entsprechende Vorschläge konnte die SPK an der Sitzung vom 21.[NB]Januar 2019 besprechen. Im Ergebnis beschloss die Kommission mit 8 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen die Ausarbeitung einer Kommissionsinitiative als indirekten Gegenvorschlag zur Transparenz-Initiative.

Die SPK des Nationalrates stimmte der Kommissionsinitiative am 22. Februar 2019 mit 12 zu 11 Stimmen bei 1 Enthaltung sehr knapp zu. Mit der Zustimmung der Schwesterkommission konnte sich die SPK Ihres Rates an die Ausarbeitung eines Vorentwurfes für gesetzliche Regelungen machen. Am 29. April dieses Jahres beriet sie den Vorentwurf und nahm ihn mit 7 zu 2 Stimmen an. Anschliessend wurde er vom 7.[NB]Mai bis 28. August in die Vernehmlassung gegeben. Während der Vernehmlassungsfrist gingen 46 Stellungnahmen ein. 14 Kantone begrüssten die Vorlage, 10 Kantone lehnten sie ab, und 2 nahmen materiell nicht Stellung. Bei den Parteien sprachen sich BDP, EVP, GPS, GLP und SP dafür aus, CVP, FDP und SVP lehnten die Vorlage ab.

Die Kommission nahm an ihrer Sitzung vom 24. Oktober 2019 vom Ergebnis der Vernehmlassung Kenntnis. Sie nahm in Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen einige Änderungen und Präzisierungen vor. Der überarbeitete Erlassentwurf und der Bericht dazu wurden mit 8 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen zuhanden des Ständerates verabschiedet. Der guten Ordnung halber weise ich darauf hin, dass diese Abstimmung vor der[NB]abschliessenden[NB]Bereinigung erfolgte, welche erst am 4.[NB]Dezember stattfand, nach Vorliegen der Stellungnahme des Bundesrates.

Am 27. November 2019 nahm der Bundesrat zum Erlassentwurf und zum Bericht der SPK schriftlich Stellung: Aufgrund des klaren Entscheids der Kommission für den indirekten Gegenvorschlag sowie mit Blick auf die mehrheitlich befürwortenden Stellungnahmen im Rahmen der Vernehmlassung verschliesse sich der Bundesrat einer nationalen Regelung im Bereich der Transparenz der politischen Finanzierung nicht. Der indirekte Gegenvorschlag sei im Vergleich zur Volksinitiative ausgewogener und liefere konkrete Antworten auf Fragen, die von der Transparenz-Initiative offengelassen würden. In der Sache schlug der Bundesrat einige Änderungen zum Erlassentwurf vor. Die Kommission diskutierte diese an der Sitzung vom 4. Dezember und nahm gestützt darauf ihrerseits einige Anpassungen vor. Das Ergebnis des ganzen Verfahrens ist letztlich in der Fahne abgebildet.

Konkret schlägt Ihnen die Kommissionsmehrheit eine Ergänzung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vor. Bei der Ausgestaltung der Transparenzbestimmungen ist nach Meinung der Kommission zu beachten - und das scheint mir wichtig zu sein -, dass wir in der Schweiz keine staatliche Parteienfinanzierung kennen. Eine Minderheit spricht sich gegen Eintreten auf diesen indirekten Gegenvorschlag aus. Nach Auffassung der Minderheit sollte das Parlament nicht aus Angst vor einer Volksinitiative gesetzliche Regelungen ausarbeiten. Die Minderheit ist zudem der Ansicht, dass der indirekte Gegenvorschlag kaum zusätzliche Transparenz, wohl aber grosse Umsetzungsschwierigkeiten mit sich bringen würde.

Den Gesetzentwurf erläutere ich Ihnen im Rahmen der Detailberatung, sofern Sie Eintreten beschliessen. Vorläufig so viel zum Inhalt: Die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien müssen einmal im Jahr ihre gesamten Einnahmen sowie Zuwendungen im Wert von mehr als 25[NB]000 Franken offenlegen. Die gleiche Pflicht soll für Zuwendungen im Wert von mehr als 25[NB]000 Franken gelten, die im Hinblick auf eine Wahl in den Nationalrat oder für eine eidgenössische Abstimmungskampagne erfolgen, sofern gesamthaft mehr als 250[NB]000 Franken aufgewendet werden. Anonyme Zuwendungen sollen verboten sein. Verschiedene Kommissionsminderheiten beantragen eine Ausweitung der Offenlegungspflicht im Sinne der Transparenz-Initiative. Eine weitere Minderheit möchte zusätzlich Spenden aus dem Ausland grundsätzlich verbieten.

Der indirekte Gegenvorschlag kommt nur zum Tragen, wenn die Initiative zurückgezogen oder abgelehnt wird. Zu dieser Frage: Wir haben in der letzten Woche ein Schreiben des Trägervereins der Transparenz-Initiative vom 12. Dezember erhalten. Diesem ist zu entnehmen, dass die Initiative bei Zustandekommen des Gegenvorschlages nicht zurückgezogen wird, sofern die für die Offenlegungspflicht massgebenden Schwellenwerte gemäss Antrag der Kommissionsmehrheit festgelegt werden. [PAGE 1166]

Im Rahmen dieser Einleitung komme ich noch kurz auf das dritte Geschäft zu sprechen. Als die Kommission an der Sitzung vom 21. Januar 2019 die Ausarbeitung einer Kommissionsinitiative beriet, besprach sie auch das Anliegen der parlamentarischen Initiative 18.423 von alt Ständeratspräsident Jean-René Fournier. Die Kommission beschloss, im Rahmen ihrer Kommissionsinitiative die Aufnahme eines Verbots zur Annahme von Spenden aus dem Ausland zu prüfen. Die SPK des Nationalrates lehnte dies jedoch ab. Obwohl das Verbot von Spenden aus dem Ausland auch in der Vernehmlassung umstritten war, beliess die Kommission dieses vorerst in der Vorlage. Bei der abschliessenden Beratung des Erlassentwurfes an der Sitzung vom vergangenen 4. Dezember kam die Kommission auch unter Berücksichtigung der ablehnenden Stellungnahme des Bundesrates auf diesen Entscheid zurück. Die Kommissionsmehrheit empfiehlt Ihnen nun, auf das Verbot der Annahme von Zuwendungen aus dem Ausland zu verzichten.

Zuletzt noch ein Hinweis: Die Greco, die Staatengruppe des Europarates gegen die Korruption, hat in ihrem sechsten Zwischenbericht vom Juni 2019 über die Konformität der Schweiz festgestellt, dass die aktuellen Bemühungen der Schweiz hinsichtlich Transparenz in der Parteienfinanzierung aufgrund des von der SPK vorgeschlagenen indirekten Gegenvorschlages in die richtige Richtung gehen. Das Nichtkonformitätsverfahren gegen die Schweiz wurde daher beendet.