Nantermod Philippe · Nationalrat · 2019-12-16

Wortprotokoll

Nous traitons maintenant de deux objets intimement liés: l'initiative populaire "pour des soins infirmiers forts", dite initiative sur les soins infirmiers, et l'initiative parlementaire de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique "pour un renforcement des soins infirmiers, une sécurité des patients accrue et une meilleure qualité des soins".

L'initiative populaire a été déposée le 7 novembre 2017 par l'Association suisse des infirmiers et infirmières, forte de 114[NB]078 signatures valables, récoltées en huit mois seulement.

Le Conseil fédéral propose de recommander de rejeter l'initiative sans contre-projet, après l'avoir analysée. Dès le 24 janvier 2019, notre commission a entendu le comité d'initiative, a analysé le texte, a proposé et a mis sous toit un contre-projet qui est soumis aujourd'hui au Parlement.

Les initiants relèvent un certain nombre de problèmes que rencontre actuellement le domaine des soins en Suisse. La pénurie de soignants est déjà une réalité. Elle est croissante depuis plusieurs années, et les besoins accrus se font ressentir depuis longtemps déjà.

De 2017 à 2035, le nombre de personnes nécessitant des soins, qui sont âgés de plus 80 ans, devrait passer d'environ 200[NB]000 personnes à 360[NB]000 personnes. S'agissant des personnes âgées de 65 à 79 ans, les estimations montrent que nous passerons de 97[NB]000 à 141[NB]000 personnes. Les maladies chroniques, la polymorbidité et les autres besoins liés à la démographie galopante expliquent ces besoins.

Selon l'Observatoire suisse de la santé, depuis quatre ans, on ne forme que 43 pour cent du personnel nécessaire. Avec seulement 2600 diplômes délivrés chaque année, il manque pour les quatre dernières années environ 14[NB]000 personnes diplômées dans le domaine des soins. Aujourd'hui, on estime que 25[NB]000 places ne sont pas pourvues dans le domaine des soins. C'est un immense défi que de faire face à l'augmentation du nombre de personnes âgées et de personnes souffrant de polymorbidité en ne proposant que peu de formations, alors que beaucoup de personnes renoncent à exercer et qu'on observe l'arrivée à la retraite d'un certain nombre de personnes actives dans le secteur. D'ici 2030, selon les estimations, 65[NB]000 nouveaux soignants seront nécessaires sur le marché. Ce déficit de main-d'oeuvre, évidemment, a des conséquences importantes sur la qualité des soins. On estime qu'à mesure que le nombre de soignants diminue, la morbidité dans les hôpitaux augmente.

Depuis 2010, nous avons traité près de quarante interventions parlementaires portant sur le sujet, sans toutefois parvenir à régler le problème. Preuve en est: on estime qu'aujourd'hui encore 50 pour cent des personnes exerçant le métier d'infirmier quittent leur profession. C'est un gaspillage de ressources, un gaspillage de personnes, un gaspillage de formations. L'objectif visé par l'initiative, le but des initiants, qui est partagé par la commission, c'est de former et d'engager plus de personnel infirmier diplômé, et de rendre la profession plus attractive pour assurer des soins de qualité à long terme.

Dans l'initiative populaire, on lit un certain nombre de revendications. Son texte est assez limpide. Il est proposé d'introduire un nouvel article 117c dans la Constitution. Le premier alinéa de l'article consiste en une disposition largement programmatique et porte sur le principe de reconnaître l'importance des soins et le but de confier à la Confédération la mission de veiller à l'approvisionnement en soins de base.

L'alinéa 2, un petit peu plus précis, invite les cantons et la Confédération à couvrir les besoins définis comme croissants dans la Constitution et impose que l'affectation des moyens et des ressources corresponde aux besoins et que la formation soit à niveau.

L'article 197, le fameux article des dispositions transitoires de la Constitution, auquel on fait fréquemment référence pour les initiatives populaires, édicte un certain nombre de mesures, beaucoup plus concrètes celles-ci. La première de ces mesures est la définition des soins pris en charge par l'assurance obligatoire des soins (AOS), qui doit être fixée par la Confédération, et permettre aux infirmiers soit de prescrire directement à charge de l'AOS, soit sous contrôle de médecins dans certains cas. On veut aussi une rémunération appropriée pour les infirmiers. On veut encore prévoir des conditions de travail correctes dans la Constitution fédérale et enfin un développement professionnel du personnel infirmier.

Selon les initiants, l'initiative doit permettre de réduire les coûts de la santé, à plusieurs titres. Premièrement, par la formation, avec comme résultats d'éviter que du personnel moins qualifié se trouve sur le marché et de permettre que le personnel plus qualifié soit aussi plus efficace. Deuxièmement, la prescription directe, qui est prévue à l'article 197 chiffre 12 de la Constitution, doit permettre d'éviter des doublons par un double traitement des dossiers par le médecin et par l'infirmier ou l'infirmière.

La commission a analysé ces arguments et arrive à la même conclusion quant à la nécessité d'agir, mais n'arrive pas à la même conclusion quant aux moyens à mettre en oeuvre pour parvenir au même résultat. Tout d'abord, il sied de souligner, comme le fait le Conseil fédéral, que la Confédération et les cantons sont aujourd'hui déjà contraints d'assurer des soins médicaux de base de qualité, en vertu de l'article 117a de la Constitution. Les soins infirmiers sont compris dans cet article. Ainsi, il n'est pas nécessaire de modifier la Constitution pour pouvoir adopter une disposition relative aux soins infirmiers. La commission estime aussi que la situation est importante, mais on peut discuter du terme "urgence" par rapport au terme "défi", sachant que si la Suisse doit faire face à certains problèmes dans le monde des soins, nous ne sommes pas les plus mal lotis, puisque nous pouvons compter sur 17,5 personnes par 1000 habitants dans le domaine des soins, contre 9 en moyenne dans l'OCDE.

Il faut encore relever un problème de répartition des compétences cantonales et des compétences fédérales. La planification des soins relève globalement de la compétence des cantons. L'initiative populaire, telle qu'elle est proposée, remet en question cette répartition des tâches entre les cantons et la Confédération et pourrait amener un déséquilibre dans le domaine particulier des soins.

Il en va de même en ce qui concerne la formation. La formation reste une tâche de priorité cantonale. Si la Confédération se substituait intégralement aux cantons dans le domaine de la formation, nous aurions là aussi un déséquilibre par rapport au fonctionnement de notre système en Suisse.

Il y aurait par ailleurs un problème de comparaison avec les autres professions, notamment s'agissant du niveau de rémunération. En effet, l'initiative populaire veut imposer un niveau de rémunération correct inscrit dans la Constitution pour une profession déterminée. Ceci n'existe pas pour d'autres professions et serait relativement difficile à mettre en oeuvre dans le système que l'on connaît en Suisse. En bref, cette initiative fait un petit peu fi du principe de subsidiarité qui prévaut en Suisse et qui prévoit que si la Confédération a des compétences dans le domaine des soins infirmiers, elles viennent en appui aux cantons et non à la place de celles des cantons.

Relevons encore qu'une initiative parlementaire Joder avait été traitée jusqu'au stade du texte législatif, lors de la précédente législature, et avait été rejetée tout à la fin de son traitement. Elle avait pour objectif d'introduire précisément la prescription directe en faveur des infirmiers. [PAGE 2279]

Vu les problèmes rencontrés, la commission a décidé d'adopter un contre-projet indirect sous la forme d'une initiative parlementaire de commission, par 16 voix contre 5 et 1 abstention. Ce contre-projet a été soutenu par le Conseil des Etats, qui l'a accepté le 12 mars 2019. Le projet issu de l'initiative parlementaire 19.401 est donc le contre-projet à l'initiative populaire, et sera traité plus tard. Il entrera en vigueur seulement si l'initiative populaire est rejetée ou retirée.

Le 18 octobre 2019, notre commission s'est réunie à nouveau et a discuté de l'entrée en matière sur l'initiative populaire, qui est acquise de plein droit. La commission a décidé de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. Une minorité Lohr propose, quant à elle, de recommander de soutenir l'initiative. Par 13 voix contre 8 et aucune abstention, la commission vous propose de recommander le rejet de l'initiative.

Nous voterons plus tard, ou demain, sur l'entrée en matière concernant l'initiative parlementaire et les projets 1, 2, 3 et 4. Ces projets, qui forment le contenu de l'initiative parlementaire qui sert de contre-projet à l'initiative populaire, font l'objet de minorités qui proposent de ne pas entrer en matière.

En quelques mots, le projet 1, qui est le projet-cadre, intitulé "loi fédérale relative à l'encouragement de la formation dans le domaine des soins infirmiers", prévoit des contributions cantonales pour les frais de formation pratique, des aides pour les personnes qui suivent la formation et des contributions de la Confédération. Il a pour but d'harmoniser la formation, d'imposer aux cantons certaines formes de coordination ainsi que de permettre aux soignants de prescrire directement à charge de l'assurance obligatoire des soins, à certaines conditions. La minorité de Courten propose de ne pas entrer en matière. La commission propose, par 19 voix contre 4 et aucune abstention, d'entrer en matière sur ce projet.

Le projet 2, "arrêté fédéral sur les aides financières visant à encourager la formation dans le domaine des soins infirmiers", introduit un crédit d'engagement fédéral de 469 millions de francs. Ce montant est débattu. La minorité Herzog Verena propose de ne pas entrer en matière. Par 17 voix contre 6 et aucune abstention, la commission soutient l'entrée en matière.

Le projet 3, qui concerne l'arrêté fédéral visant à augmenter le nombre de diplômes en soins infirmiers décernés dans les hautes écoles spécialisées cantonales, fixe un principe de coordination entre les cantons et la Confédération pour augmenter le nombre de diplômes, avec à la clé des contributions financières de la Confédération. A nouveau, une minorité Herzog Verena propose de ne pas entrer en matière. La commission, par 17 voix contre 6, soutient l'entrée en matière.

Enfin, le projet 4 concerne l'arrêté fédéral sur les aides financières visant à promouvoir l'efficience dans le domaine des soins médicaux de base, en particulier l'interprofessionnalité. Il prévoit un crédit d'engagement, notamment pour la reconnaissance de diplômes et l'amélioration du caractère transversal des formations. Par 16 voix contre 7, la commission vous propose de ne pas suivre la proposition défendue par la minorité Herzog Verena et d'entrer en matière sur ce projet.