Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2020-03-04

Wortprotokoll

Wir werden voraussichtlich im November dieses Jahres über die Konzernverantwortungs-Initiative abstimmen. Über die Abstimmungsempfehlung müssen Sie spätestens in den nächsten zwei Wochen entscheiden und ebenso darüber, ob der Initiative ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden soll.

Die Konzernverantwortungs-Initiative nimmt ein Anliegen auf, das heute im Kern nicht bestritten ist: Schweizer Unternehmen sollen Verantwortung gegenüber Mensch und Umwelt tragen. Über die Instrumente, die die Initiative vorschlägt, gehen die Meinungen aber weit auseinander; Sie sehen das auch an den beiden Gegenvorschlägen, die Ihrem Rat jetzt vorliegen.

Nationalrat und Kommissionsmehrheit wollen die Initiative weitestgehend umsetzen, so weit, dass die Initianten den Rückzug ihres Verfassungsbegehrens in Aussicht gestellt haben. Die Initiative käme damit gar nicht zur Abstimmung, was der Bundesrat als staatspolitisch etwas fragwürdig ansieht. Aus Sicht des Bundesrates und des Ständerates riskiert die Schweiz aber sowohl mit der Initiative wie auch mit dem Konzept des Nationalrates einen Sololauf. Sie lehnen die Initiative und den Gegenvorschlag des Nationalrates deshalb ab.

Dass die Schweiz Nachholbedarf hat, ist aber auch für den Bundesrat und den Ständerat klar. Die Schweiz soll hier international aufschliessen. Das ist das Ziel des Konzepts des Ständerates und der Kommissionsminderheit. Auch mit diesem Konzept wird die Schweizer Wirtschaft deutlich stärker als bisher in die Pflicht genommen, indem man ihr neu Transparenz- und Sorgfaltspflichten auferlegt. Anders als das Konzept des Nationalrates ist das Konzept des Ständerates aber international abgestimmt und begründet keinen Schweizer Alleingang. Das ist die Ausgangslage zur Konzernverantwortungs-Initiative.

Bevor ich auf die verschiedenen Argumente in der heutigen Debatte eingehe, möchte ich Ihnen die Haltung des Bundesrates zur Initiative noch einmal kurz darlegen; ich werde nachher nicht mehr dazu sprechen.

Ich habe es gesagt: Dem Bundesrat geht diese Initiative zu weit. Besonders die von den Initianten geforderten Haftungsregeln sind im internationalen Vergleich einmalig. Die Initiative will Unternehmen mit Sitz in der Schweiz überdies Sorgfaltsprüfungspflichten nicht nur für von ihnen kontrollierte Unternehmen, sondern für "sämtliche Geschäftsbeziehungen" auferlegen. Derart strenge Haftungsnormen und umfassende Sorgfaltsprüfungspflichten sind unverhältnismässig und würden dem Wirtschaftsstandort Schweiz unmittelbar schaden. Deshalb lehnt der Bundesrat die Initiative ab; dies stand bereits in der Botschaft vom 15. September 2017.

Im August 2019 hat der Bundesrat seine Ablehnung der Initiative nochmals bekräftigt, wobei ich dem anfügen möchte: Der Bundesrat wehrt sich zwar gegen die Initiative, nicht aber gegen die Volksabstimmung, im Gegenteil. Umweltschutz und Menschenrechte sind zentrale Fragen der Gegenwart. Welche Rolle der Staat, die Wirtschaft sowie jeder und jede Einzelne dabei spielen sollen, darüber braucht es eine breite Debatte, auch in der Öffentlichkeit, und es braucht eine deutliche Positionierung von Volk und Ständen zur Frage, ob die Schweiz auf diese wichtigen Fragen mit einem gut gemeinten, aber international nicht abgestimmten Swiss Finish antworten soll oder ob ein kontrolliertes, weil international abgestimmtes Vorgehen einem Swiss Finish vorzuziehen sei.

Zu den indirekten Gegenvorschlägen haben die verschiedenen Sprecherinnen und Sprecher vieles gesagt; ich verzichte deshalb darauf, die beiden Gegenvorschläge im Detail zu erläutern, und konzentriere mich auf die Gründe, aus welchen der Bundesrat Ihnen beantragt, den Gegenvorschlag des Ständerates zu unterstützen.

National- und Ständerat verfolgen mit ihren Gegenvorschlägen ähnliche Ziele: Sie wollen auf das Verhalten der Unternehmen einwirken. Sie unterscheiden sich aber grundlegend im Regulierungsansatz. Das Konzept des Nationalrates greift direkt ins Verhalten der Unternehmen ein. Es soll neue Aufgaben für den Verwaltungsrat geben - das wäre klassische Wirtschaftsregulierung -, bei Widerhandlungen würden als Sanktion zivilrechtliche Haftungsprozesse drohen. Dabei würde neu sogar die Schweizer Konzernmutter für ausländische, juristisch eigenständige Konzerntöchter einstehen müssen; ich komme darauf zurück.

Anders als der Nationalrat verfolgt der Ständerat mit seinem Konzept einen liberalen Regulierungsansatz. Er will primär Transparenz herstellen. Die Unternehmen sollen nach einem einheitlichen, international vergleichbaren Schema offenlegen, wie sie mit gewissen sozialen und ökologischen Schlüsselbereichen im Unternehmen umgehen. Auf dieser Grundlage kann jede und jeder Einzelne entscheiden, ob sie oder er weiterhin Produkte oder Dienstleistungen dieses Unternehmens kaufen will. Auf dieser Grundlage können auch Investoren und Geldgeber entscheiden, ob sie in das Unternehmen investieren oder ihm Kredit gewähren wollen.

Die Unternehmen müssen sich da auch nichts vormachen. Die Sensibilisierung der Kundinnen und Kunden sowie der institutionellen Anleger für ökologische und soziale Fragen wird weiter zunehmen und damit auch die Reputationsrisiken für Unternehmen, wenn sie ihre Verantwortung für Mensch und [PAGE 112] Umwelt nicht wahrnehmen und nicht glaubwürdig Bericht erstatten. Denken Sie nur an die Fälle der letzten Wochen, denken Sie beispielsweise an die Credit Suisse, die von Klimaaktivisten kritisiert wurde, denken Sie an die Firma Siemens. Das alles sind Reputationsrisiken, die Firmen scheuen.

Mit anderen Worten: Das Konzept des Ständerates schafft Rahmenbedingungen für eine ethisch und ökologisch verantwortliche Wirtschaft. Diese Rahmenbedingungen sollen international möglichst einheitlich sein. Denn erstens stehen die Unternehmen im Wettbewerb mit Konkurrenten aus Nachbarstaaten und wollen gleich lange Spiesse. Das ist das sogenannte "level playing field". Zweitens können Unternehmen sich ihren Standort im In- und Ausland selbst aussuchen. Mit einer Verdrängung von Unternehmen ins weniger regulierte Ausland wäre dem Anliegen der Initiative letztlich ja auch nicht gedient.

Ein international abgestimmtes Vorgehen ist für Bundesrat und Ständerat deshalb wesentlich. Deshalb sieht das Konzept des Ständerates mit der Transparenzpflicht in sozialen und ökologischen Belangen sowie der Sorgfaltsprüfungspflicht im Bereich der Konfliktmineralien Massnahmen vor, die in der EU bereits ergriffen wurden. Mit der Sorgfaltsprüfungspflicht im Bereich der Kinderarbeit ginge die Schweiz zusammen mit Holland noch einen Schritt weiter. Das Konzept des Ständerates orientiert sich dabei an den Standards der UNO und der OECD. Das liegt in der Natur der Sache. Der Schutz von Umwelt und Menschenrechten ist ein globales Anliegen, das international koordiniert angegangen werden muss, wenn der Schutz nachhaltig sein soll.

Die internationale Abstimmung hat aber für den Gesetzgeber und die Wirtschaft auch grosse praktische Vorteile. Für den Gesetzgeber hat sie das, weil das Konzept des Ständerates gesetzestechnisch keine Schweizer Erfindung ist. Alle verwendeten Konzepte stammen aus dem Standardvokabular des Risikomanagements. Zu den meisten Massnahmen, insbesondere im Bereich der CSR-Berichterstattung, gibt es in EU-Mitgliedstaaten bereits eine mehrjährige Umsetzungspraxis. Das Konzept des Ständerates bietet damit grösstmögliche Rechtssicherheit für Wirtschaft und Unternehmen. Es gibt hier, Herr Nationalrat Schwander, keine automatische Rechtsübernahme - die gibt es nicht einmal beim Rahmenabkommen. Hier geht es darum, EU-Richtlinien zu übernehmen oder sich an die OECD- und UNO-Praxis anzulehnen. Die Schweiz ist jederzeit frei, wiederum weitere Entwicklungen zu übernehmen, wenn sie das tun will.

Es wurde auch die Frage gestellt, ob die Pflicht zur nichtfinanziellen Berichterstattung, wie sie das Konzept des Ständerates vorsieht, eine implizite Sorgfaltsprüfungspflicht einschliesst. Der Bericht des Bundesamtes für Justiz zum Konzept des Ständerates hat eine solche implizite Sorgfaltsprüfungspflicht tatsächlich bejaht. Unternehmen, die als Teil ihres CSR-Konzepts auch einen Due-Diligence-Prozess, also eine Sorgfaltsprüfung, anwenden, sollen diesen im Bericht beschreiben. Die Unternehmen können aber auch darauf verzichten, wenn sie das im Bericht klar begründen und erläutern. Deshalb kommt dieser Sorgfaltsprüfungspflicht in der nichtfinanziellen Berichterstattung gemäss Konzept des Ständerates keine vergleichbare Bedeutung zu wie den Sorgfaltsprüfungspflichten im Konzept des Nationalrates. Das ist wichtig, und das ist auch eine Antwort auf Ihre Frage, Herr Schwander.

Zentral ist ja auch hier die Frage, ob diese implizite Sorgfaltsprüfungspflicht im Konzept des Ständerates zu einer neuen Konzernhaftung für Konzerne führt, so wie es das Konzept des Nationalrates vorsieht. Diese Frage kann man klar verneinen: Sorgfaltsprüfung ja, Haftung nein. Diese Haftungsfragen stehen ja im Zentrum der Debatte. Deshalb ist die Debatte ja auch etwas emotional. Die beiden Gegenvorschläge unterscheiden sich in diesem Punkt ganz klar. Das Konzept des Ständerates stellt bezüglich der Haftung auf den Status quo ab. Es ist nicht so, wie oft in den Medien geschrieben wird, dass heute Firmen nicht haften. Es gibt die Geschäftsherrenhaftung; ich komme darauf zurück. Aber das Konzept des Ständerates möchte die Haftungsregeln, wie wir sie heute im Schweizer Recht kennen, nicht erweitern. Das bedeutet, dass auch künftig ein juristisch eigenständiges Tochterunternehmen selber für den Schaden haftet, den es verursacht hat, und zwar dort, wo der Schaden auch erfolgt ist.

Bezüglich der Muttergesellschaften von solch fehlbaren Tochtergesellschaften setzt das Konzept des Ständerates hingegen primär auf eine Bestrafung durch den Markt. Darin liegt der zentrale Unterschied zwischen diesen beiden Gegenvorschlägen. Das Konzept des Nationalrates misstraut dem Markt, stattdessen sollen es die Zivilgerichte richten. Es will daher eine neue Konzernhaftung für Tochtergesellschaften im Ausland einführen. Was das genau bedeutet und wie weit diese neue Haftung geht, darüber herrscht allerdings beträchtliche Konfusion.

Diese Konfusion wird noch begünstigt durch die Komplexität der haftungsrechtlichen Analyse. Die verschiedenen Meinungen in dieser Frage tragen nicht gerade zur Rechtssicherheit bei. Ich bin selber nicht Juristin und muss mich, wie viele unter Ihnen, auf die Einschätzung von Haftungsrechtsexperten stützen. Aber sogar als Laie kann man hier zumindest zwei Dinge erkennen: erstens dass mit dem Konzept des Nationalrates im Gegensatz zum Konzept des Ständerates eine zusätzliche Haftungsbestimmung, nämlich Artikel 55a, in das OR aufgenommen würde, zweitens dass das Parlament mit dieser neuen Bestimmung erstmals im Schweizer Recht ausdrücklich eine Konzernhaftung festschreiben würde für Schäden, die die Tochtergesellschaft eines Konzerns im Ausland verursacht hat. Das wäre im Schweizer Privatrecht neu und international auf Gesetzesstufe in dieser Explizitheit einmalig.

Diese Bestimmung käme zur heute geltenden "Haftung des Geschäftsherrn" gemäss Artikel 55 OR hinzu. Darüber, wie weit die heutige Geschäftsherrenhaftung geht, gibt es auch unterschiedliche Lehrmeinungen. Die meisten gehen davon aus, dass der bestehende Artikel 55 auch eine Geschäftsherrenhaftung im Konzernverhältnis begründet. Das Bundesgericht hat dies in seiner Rechtsprechung allerdings noch nie klar bejaht. Eine gefestigte Rechtsprechung zu dieser Frage gibt es jedenfalls nicht. Aber selbst wenn Artikel 55 im Grundsatz auf Konzernverhältnisse anwendbar wäre, käme er nur dann in Betracht, wenn das Schadensereignis in der Schweiz erfolgte. Erfolgt ein durch eine Tochtergesellschaft verursachter Schaden hingegen im Ausland, greift Artikel 55 des Obligationenrechts wegen der Bestimmungen des internationalen Privatrechts nicht.

An diesem Status quo will der Gegenvorschlag des Ständerates festhalten. Er will also anders als der Gegenvorschlag des Nationalrates keine ausdrückliche Konzernhaftung für ausländische Töchter verankern. Es wäre eine Konzernhaftung, die in dieser Form im internationalen Vergleich wohl einmalig wäre.

Der Bundesrat lehnt den Gegenvorschlag des Nationalrates ab. Denn der Gegenvorschlag des Nationalrates sieht, ich habe es ausgeführt, eine neue Haftungsregel für Konzerne vor. Sie ist nicht vergleichbar mit den bestehenden Regelungen. Das hat auch ein Gutachten des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung gezeigt. Man begäbe sich also auf weitgehend unbekanntes Terrain. Zudem ist im Konzept des Nationalrates eine Befreiungsmöglichkeit von der Haftung vorgesehen. Die Beweislast dafür liegt aber bei der beklagten Muttergesellschaft. Das würde Klagen gegen eine Muttergesellschaft in der Schweiz zusätzlich erleichtern. Diese neuen Haftungsbestimmungen lehnt der Bundesrat ab. Wie der Ständerat möchte er im Bereich der Haftung beim heutigen Recht bleiben.

Der Status quo bedeutet nicht, dass in der Schweiz überhaupt keine anderen Haftungen existieren. Es gibt zum Beispiel schon lange eine persönliche Haftung für Pflichtverletzungen des Verwaltungsrates und der Manager von Gesellschaften in der Schweiz. Auch kann die Tochtergesellschaft in der Regel im Ausland nach ausländischem Recht belangt werden, aber nicht nach Schweizer Recht.

Ich komme zum Fazit. Der Gegenvorschlag des Ständerates ist nach Ansicht des Bundesrates eine ausgewogene und wirtschaftsverträgliche Angleichung des Schweizer Rechts an das europäische Niveau. Mit diesem Gegenvorschlag nimmt die Schweiz ihre Unternehmen deutlich stärker in die Pflicht, als sie es bisher getan hat. Sie auferlegt ihnen [PAGE 113] Transparenzpflichten in ökologischen und sozialen Belangen sowie Sorgfaltspflichten in den Bereichen Kinderarbeit und Konfliktmineralien. Zugleich aber sichert das Konzept des Ständerates der Schweizer Wirtschaft gleich lange Spiesse im internationalen Umfeld, indem es auf einen Schweizer Alleingang verzichtet. Wenn wir eine nachhaltig ökologischere und sozialere Wirtschaft wollen, müssen nicht nur die Unternehmen, sondern auch die Konsumentinnen und Konsumenten und die Investoren ihre Verantwortung wahrnehmen. Das können sie allerdings nur, wenn sie über die dafür notwendigen Informationen verfügen.

Noch ein letztes Wort an die Adresse jener, die glauben, man müsse gar nichts tun, ich spreche hier auch gewisse Wirtschaftskreise an: Diese Haltung ist heute politisch nicht mehr haltbar. Eine Mehrheit beider Kammern und auch der Bundesrat wollen einen Gegenvorschlag und damit eine höhere Verbindlichkeit. Diese Verbindlichkeit wird ohnehin kommen. Sie haben aber heute die Gelegenheit, die Stossrichtung selber vorzugeben.

Der Bundesrat empfiehlt Ihnen, den Gegenvorschlag des Ständerates zu unterstützen, der ein kontrolliertes, international abgestimmtes Vorgehen ermöglicht. Damit geben Sie dem Schweizervolk - weil es damit ja nicht zu einem Rückzug der Initiative kommt - eine echte Wahl und die Möglichkeit, dann allenfalls im November über die Volksinitiative abzustimmen.