Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2020-03-11

Wortprotokoll

Ihre GPK hat bekanntlich im Bericht vom November die Vorfälle rund um die Subventions-Unregelmässigkeiten bei der Postauto Schweiz AG vertieft untersucht. Der Bundesrat hat im Februar dieses Jahres dazu Stellung genommen, und er hat seine Missbilligung über die jahrelangen und systematisch praktizierten Unregelmässigkeiten bei der Postauto AG zum Ausdruck gebracht. Die Post muss als bundesnahes Unternehmen auch im Umgang mit öffentlichen Geldern eine Vorbildfunktion wahrnehmen.

Ich sage Ihnen nichts Neues, wenn ich sage, dass der Bund die bundesnahen Unternehmen mit den strategischen Zielen steuert, die die Prioritäten des Eigners jeweils für eine Periode von vier Jahren gegenüber den Unternehmen festschreiben und transparent machen. Innerhalb dieses Rahmens, der ihnen durch die Gesetzgebung und die strategischen Ziele vorgegeben wird, geniessen die bundesnahen Unternehmen Autonomie. Das ist gewollt, das ist die unternehmerische Freiheit. Aber um dies auch gesagt zu haben: Auch die strategischen Ziele stehen nicht über dem Gesetz. Ich glaube, es ist wichtig, dies festzuhalten. Das heisst konkret: Der Eigner nimmt keine Eingriffe ins operative Geschäft vor, wenn er die strategischen Ziele einmal verabschiedet hat. Gleichzeitig erhält der Bundesrat ja jedes Jahr einen Bericht zur Zielerreichung, und er erstattet den parlamentarischen Aufsichtskommissionen Bericht.

Nun, der Bundesrat hat davon Kenntnis genommen, dass Ihre GPK das Modell zur strategischen Steuerung der bundesnahen Betriebe im Grossen und Ganzen nach wie vor als angemessen erachtet; ich komme nachher noch zurück auf die Ausführungen von Herrn Ständerat Engler im Zusammenhang mit der Motion, die Sie ebenfalls heute diskutieren. Grundsätzlich erachten Sie das Modell der strategischen Steuerung als angemessen. Auch die Experten - Sie haben es erwähnt, Herr Ständerat Engler -, die einen Bericht erstellt haben zur Praxis der Steuerung der bundesnahen Unternehmen, die eben auch Dienstleistungen am Markt erbringen, sind in diesem Bericht insgesamt zu einem positiven Fazit gekommen. Sie haben aber mit verschiedenen Empfehlungen auch auf Optimierungspotenzial hingewiesen.

Der Bundesrat hat sich im Juni letzten Jahres mit den Empfehlungen des Expertenberichtes befasst und hat deren Umsetzung sowie das weitere Vorgehen festgelegt. Das sage ich Ihnen hier gerne, denn ich glaube, dieser Bericht war für den Bundesrat wichtig, um nebst den Empfehlungen Ihrer GPK auch eine Aussenmeinung dazu zu bekommen, wo man sich befindet. Zu den Empfehlungen gehört, dass die Rechenschaftspflicht der Unternehmen gegenüber dem Bund im Bereich Compliance ausgebaut wird. Diese Vorgabe wird in die strategischen Ziele aufgenommen. Dann soll das Verfahren für die Wahl der Verwaltungsräte der bundesnahen Unternehmen gegenüber dem Bundesrat transparenter dargelegt werden. Weiter soll der Informationsaustausch im Rahmen der Eignergespräche zwischen den Unternehmen und dem Bund systematisiert werden. Und schliesslich soll das duale System mit der Aufgabenteilung zwischen dem Fachdepartement und dem Finanzdepartement bzw. der Finanzverwaltung rechtlich stärker verankert werden. Diese Empfehlungen hat der Bundesrat aufgenommen, und sie werden jetzt zum Teil auch bereits umgesetzt. Dazu gehören u. a. dann auch die Empfehlungen, auf die Zustellung der Protokolle des Verwaltungsrates zu verzichten sowie Zurückhaltung bei informellen Kontakten zu wahren.

Heute ist es so, dass der Bundesrat diese Eignergespräche zu zweit führt: Es sind immer das Fachdepartement und das Finanzdepartement respektive die Finanzverwaltung dabei. [PAGE 143] Das gibt die Sicherheit, dass hier zwei unterschiedliche Sichtweisen auf das Unternehmen entstehen, was bei jedem dieser Eignergespräche erfolgt. Ich komme nachher noch zurück auf die strategischen Ziele und auf das Zusammenspiel zwischen den bundesnahen Betrieben, dem Eigner und dem Parlament.

Ihre GPK hat jetzt in ihrem Bericht insgesamt fünfzehn Empfehlungen ausgesprochen. Sie zielt damit auf eine verstärkte Aufsicht des Bundesrates über die bundesnahen Unternehmen ab. Der Bundesrat hat im Februar dieses Jahres den grössten Teil der Empfehlungen der GPK-S angenommen, respektive er erachtet sie zum Teil als bereits erfüllt oder in Umsetzung. Die Umsetzung der vom Bundesrat unterstützten Empfehlungen Ihrer GPK wird jetzt insbesondere mittels einer Anpassung der strategischen Ziele erfolgen - also z. B. über die Vorgabe, dass keine Rendite im abgeltungsberechtigten regionalen Personenverkehr erzielt werden darf - oder über Vorgaben zur Compliance. Dann werden diese Empfehlungen aber auch mit der Reform des regionalen Personenverkehrs - ich komme nachher im Zusammenhang mit einem Vorstoss Ihrer GPK darauf zurück - sowie im Rahmen einer Gesamtbilanz des Bundesrates zur Postauto-Affäre nach dem Abschluss des Verwaltungsstrafverfahrens des Fedpol umgesetzt.

Ich kann jetzt hier nahtlos zu Ihrem ersten Postulat übergehen, das eben eine Gesamtbilanz verlangt. Dieses Postulat empfiehlt Ihnen der Bundesrat zur Annahme. Der Bundesrat ist also der Meinung, er wolle nach Abschluss dieses Verwaltungsstrafverfahrens wirklich noch einmal eine Auslegeordnung machen und schauen, was die Konsequenzen sind.

Ich sage kurz einleitend: Ihre GPK hat sieben Vorstösse - sechs Postulate und eine Motion - eingereicht, die Sie heute diskutieren. Der Bundesrat beantragt Ihnen, vier Postulate anzunehmen, aber die Motion und zwei Postulate abzulehnen. Ich möchte jetzt kurz auf die einzelnen Vorstösse eingehen.

Ich beginne mit dem Postulat 19.4385 der GPK-S, "Gesamtbilanz der Postauto-Affäre". Der Bundesrat beantragt, dieses Postulat anzunehmen. Der Auftrag lautet, nach Abschluss des Verwaltungsstrafverfahrens des Fedpol in einem Bericht eine Gesamtbilanz der Postauto-Affäre zu ziehen. Ich denke, wir haben mit den Grundlagen - dem Revisionsbericht des BAV, den Berichten des Advokaturbüros sowie eines unabhängigen Expertengremiums - ja mit grossem Aufwand schon einiges aufgearbeitet, damit dem Bundesrat die entsprechenden Informationen vorlagen, um die notwendigen Massnahmen auf personeller und organisatorischer Ebene zu treffen. In Zusammenarbeit mit der Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs, mit der Post und mit dem BAV wurden auch die Rückerstattungsbeträge an Bund, Kantone und Gemeinden festgelegt und seitens der Post bereits geleistet. Wie gesagt, weitere Erkenntnisse aus dem Verwaltungsstrafverfahren schauen wir an, und wir sind bereit, diese in einer Gesamtbilanz und in einem Bericht dann auch Ihnen zu unterbreiten. So viel zu diesem ersten Postulat.

Ich komme jetzt zu den zwei Postulaten und zur Motion, die der Bundesrat zur Ablehnung empfiehlt. Zunächst zum Postulat 19.4384, "Externe Untersuchung zur Aufsicht des Bundesamtes für Verkehr über die Postauto AG zwischen 2007 und 2015". Der Bundesrat soll hier beauftragt werden, sobald die Ergebnisse des Verwaltungsstrafverfahrens vorliegen, eine externe Untersuchung in Auftrag zu geben, damit ermittelt wird, wie das BAV zwischen 2007 und 2015 die Aufsicht über die Buchhaltung der Postauto AG wahrgenommen hat und ob den Mitarbeitenden des Bundesamtes dabei Fehler unterlaufen sind.

Ich habe es vorhin bereits angetönt: Das UVEK hat ja die Beratungsgesellschaft BDO mit einer Analyse und Beurteilung der Durchführung der subventionsrechtlichen Prüfungen im regionalen Personenverkehr beim BAV beauftragt. Gestützt auf die Erkenntnisse im BDO-Bericht vom Dezember 2018 sowie nach eigenen Abklärungen hat das BAV dann im Frühling 2019 bekannt gegeben, dass es sein Aufsichtssystem zu den Subventionen im öffentlichen Verkehr grundlegend anpasst. Die entsprechenden Anträge für dieses grundlegend überarbeitete Controllingsystem sind dann dem Bundesrat unterbreitet worden. Unter anderem wurden auch zusätzliche Ressourcen beantragt. Der Bundesrat hat diesen Anträgen stattgegeben. Das BAV hat die Umsetzung soweit möglich bereits gemacht bzw. ist an der Umsetzung. Auch die weiteren, zusätzlich empfohlenen Massnahmen im BDO-Bericht sollen vom BAV aufgegleist werden. Wir sind der Meinung, dass wir mit dem System, welches das BAV jetzt aufgegleist hat, mindestens etwas gemacht haben. Es ist auch Ihrer GPK vorgestellt worden. Ihre GPK schreibt ja im Bericht, dass sie das grundlegend überarbeitete Controllingsystem begrüsst. Die Frage der strafrechtlichen Verantwortlichkeiten wird, wie gesagt, im Rahmen des Verwaltungsstrafverfahrens vom Fedpol geklärt.

Wenn wir hier jetzt sagen, dass Sie dieses Postulat nicht annehmen sollten, dann ist es nicht so, Herr Ständerat Français, dass wir auch sagen: Wenn das Verwaltungsstrafverfahren abgeschlossen ist, dann ist für uns die Sache erledigt. Aber jetzt schon zu entscheiden, dass nachher eine externe Untersuchung für die Jahre 2007-2015 in Auftrag gegeben werden soll, finden wir nicht opportun. Wir möchten einfach zuerst anschauen, was aus diesem Verwaltungsstrafverfahren kommt. Sie würden mit diesem Postulat jetzt schon sagen, man müsse dann eine externe Untersuchung machen. Wir möchten da ein anderes Vorgehen. Wie vorhin gesagt, wird aber der Bundesrat im Rahmen der Gesamtbilanz nach diesem Verwaltungsstrafverfahren noch einmal ganz genau prüfen, wo was anzuschauen respektive zu unternehmen ist.

Ich komme zur Motion 19.4383 der GPK-S, "Bundesratsausschuss 'Bundesnahe Unternehmen'". Der Bundesrat soll einen "ständigen Ausschuss zur strategischen Steuerung und zur Beaufsichtigung der bundesnahen Unternehmen" einrichten. Ich habe Ihnen vorhin gesagt, dass die Eignergespräche derzeit von zwei Departementen geführt werden. Wenn man jetzt einen Bundesratsausschuss macht, ist dann die Frage, welche Departemente dort vertreten sind. Bundesnahe Betriebe gibt es nicht nur im UVEK, sondern auch im VBS. Wir haben SBB, Post, Skyguide, Ruag, Sifem und Identitas; diese zählen wir zu den bundesnahen Unternehmen. Sagen wir jetzt, das WBF wäre dabei und das VBS wäre nicht dabei? Wir können auch keinen Ausschuss mit vier Mitgliedern machen, das ist verboten. Dann hätte der Ausschuss die Mehrheit, das geht nicht. Wir riskieren, dass im Ausschuss eines der Fachdepartemente nicht vertreten ist.

Wenn wir neben den Eignergesprächen, die durch die Aufsichtstätigen oder die strategische Führung, wie sie heute organisiert ist, mit der Post geführt werden, parallel noch einen Ausschuss haben, dann ist die Frage: Was ist dann die Rolle dieses Ausschusses gegenüber dem Fachdepartement und dem Finanzdepartement? Ich darf Ihnen wirklich sagen: Wir haben uns das überlegt. Wir haben es diskutiert und sind zum Schluss gekommen, dass letztlich die Gesamtsicht beim Bundesrat sein muss. Wir können nicht die beiden Departemente haben und dann noch einen Ausschuss und dann noch den Gesamtbundesrat. Wir haben ja seit 2016 auch die Möglichkeit, einen Ad-hoc-Aufsichtsausschuss einzusetzen. Wir besprechen jährlich mit der EFK, ob aus ihrer Sicht ad hoc ein Aufsichtsausschuss für ein bestimmtes Thema einzurichten wäre. Der Bundesrat prüft das jedes Jahr und entscheidet dann. Er erfährt es auch, falls die EFK z. B. eine andere Sicht hat. Dann wird das dem Bundesrat zur Kenntnis gebracht. Ich weiss das jetzt, weil ich vor wenigen Tagen dieses Gespräch mit der EFK geführt habe, auch wieder zusammen mit dem Finanzdepartement.

Wir sehen im Moment den Vorteil eines solchen zusätzlichen Ausschusses für bundesnahe Unternehmen nicht. Ich habe aber die Ausführungen von Herrn Ständerat Engler sehr wohl gehört und habe sehr viel Verständnis dafür. Ich habe auch sehr grosses Verständnis dafür, dass Sie sich als Parlament überlegen, in welcher Art Sie hier - wenn auch nicht als Steuerungs- oder Aufsichtsorgan - eine Funktion übernehmen sollen. Diese bundesnahen Unternehmen haben wir nicht einfach, weil wir Unternehmen wollen; es sind letztlich auch hochpolitische Unternehmen. Das Parlament könnte dann punktuell eingreifen, was auch nicht immer automatisch glücklich ist. [PAGE 144]

Gleichzeitig verstehe ich in diesem politischen Kontext diese Diskussion. Nach einer Phase, in welcher man das Gefühl hatte, es komme alles gut, wenn man die Politik draussen lasse, ist man jetzt in einer Phase, in welcher man doch auch wieder merkt, dass der Service public letztlich auch mit einer gesellschaftlichen und damit auch mit einer politischen Aufgabe verbunden ist. Ich habe alles Verständnis dafür, dass Sie hier über Ihren Einfluss nachdenken und auch darüber, wie Sie diesen Einfluss vielleicht auf eine gute Art wieder verstärken können.

Wir werden die strategischen Ziele der Post demnächst, bis Ende Jahr, wieder für vier Jahre überarbeiten. Diese strategischen Ziele werden ja jeweils in Ihren Kommissionen konsultiert, also jetzt konkret in den KVF. Ich bitte Sie, sich vielleicht auch im Hinblick auf diese Konsultation zu den strategischen Zielen Überlegungen zu machen, wie Sie Ihre Rolle dort wahrnehmen und allenfalls auch stärken wollen. Ich bin für solche Überlegungen sehr offen, aber ich denke, die Motion betreffend den Bundesratsausschuss bringt einfach nicht das Ergebnis, das man sich hier vielleicht vorgestellt hat.

Ich komme jetzt zum Postulat 19.4386, "Abklärungen über die finanzielle Unterstützung ausländischer Tochtergesellschaften von bundesnahen Unternehmen?". Sie möchten mit diesem Postulat klären, "ob die Finanzhilfen, welche die Schweizerische Post [...] in Form von Forderungsverzichten an Car postal France geleistet hat, mit dem Freihandelsabkommen von 1972 [...] vereinbar sind". Zuerst einmal mache ich folgende Feststellung: Bundesnahe Unternehmen müssen sich auch im Ausland rechtskonform verhalten, das ist eigentlich eine Selbstverständlichkeit. Gemäss den Empfehlungen des Expertenberichtes zur Corporate Governance nennt der Bundesrat neu in den strategischen Zielen der bundesnahen Unternehmen das Vorhandensein eines wirksamen Compliance Management Systems - das habe ich vorhin gesagt. Der Bundesrat erklärt sich in seiner Stellungnahme zum Bericht Ihrer GPK damit einverstanden, nach dem Abschluss des Verwaltungsstrafverfahrens auch eine vertiefte Prüfung der Finanzflüsse zwischen Postauto und Car postal France vorzunehmen. Ich muss Sie einfach darauf aufmerksam machen: Es gibt kein rechtskräftiges Urteil eines französischen Gerichts gegen Car postal France; das Verfahren wurde ja mit einem Vergleich abgeschlossen. Wir sind dezidiert der Meinung, dass das Freihandelsabkommen von 1972 gemäss Artikel 2 den Handel mit Waren und nicht denjenigen mit Transportdienstleistungen regelt. Deshalb ist der Bundesrat der Ansicht, dass das Freihandelsabkommen im Fall von Car postal France entgegen diesem erwähnten Urteil gar nicht relevant ist. Das sind die Gründe, weshalb wir Ihnen das Postulat zur Ablehnung empfehlen.

Die drei weiteren Postulate empfiehlt Ihnen der Bundesrat zur Annahme. Ich weiss jetzt gar nicht, ob ich dazu etwas sagen muss; ich muss Sie ja in dem Sinn nicht überzeugen. Ich hätte gerne noch etwas zum regionalen Personenverkehr gesagt. Wie gesagt, empfehlen wir Ihnen die Annahme des Postulates 19.4389, "Anerkennung der bundesnahen Unternehmen als Gesellschaften des öffentlichen Interesses im Sinne des Revisionsaufsichtsgesetzes", da haben wir die gleiche Meinung wie Ihre GPK.

Ich sage gerne noch etwas zum Postulat 19.4387, "Kompetenzverteilung im Bereich der Aufsicht über den regionalen Personenverkehr". Das BAV hat die subventionsrechtliche Aufsicht über den regionalen Personenverkehr bis 2019 auf drei Arten ausgeübt, erstens mit Kontrollen im Rahmen des Bestellverfahrens, zweitens mit der Prüfung der tatsächlichen Jahresrechnungsentwürfe der Unternehmen und drittens mit vertieften Audits. Als oberstes Finanzaufsichtsorgan des Bundes führte die EFK in der Vergangenheit regelmässig vertiefte Prüfungen bei Unternehmen durch, die Subventionen vom BAV erhalten. Auch die Kantone müssen eine Aufsicht ausüben. Derzeit wird das Aufsichtssystem im regionalen Personenverkehr aber angepasst. Im Mai letzten Jahres wurden vom BAV mehrere Massnahmen definiert und, wie gesagt, dem Bundesrat kommuniziert. Diese Massnahmen werden jetzt umgesetzt und weiterentwickelt; sie sollen insbesondere die Zuständigkeiten im Bereich des Subventionsrechts klären und das Risiko von neuen Unregelmässigkeiten verhindern. Vielleicht so viel zu diesem Thema, einfach damit Sie wissen, dass wir daran arbeiten.

Dann komme ich noch zum letzten Geschäft, zum Postulat 19.4388, "Gewinne im Bereich des subventionierten regionalen Personenverkehrs": Hier möchte ich auch noch kurz einige Ausführungen machen. Im subventionierten regionalen Personenverkehr können die offerierenden Transportunternehmen keine Gewinne einrechnen. Da die jeweils im Voraus unterzeichneten Angebotsvereinbarungen auf Plandaten basieren, ist es aber selbstverständlich, dass in den Ist-Rechnungen am Jahresende eine Abweichung von der kalkulierten Null auftreten kann. Diese Abweichung kann natürlich positiv oder negativ sein. Eine positive Abweichung, also ein Überschuss, soll primär zurückgelegt werden, damit man Verluste in künftigen Jahren ausgleichen kann. Diese Grundidee ist unbestritten.

Die im Postulat geforderten gesetzlichen Präzisierungen und Verbesserungen sollen jetzt im Rahmen der geplanten Botschaft zur Reform des regionalen Personenverkehrs vorgenommen werden. Die Vernehmlassung haben wir im letzten Sommer durchgeführt, und der Bundesrat wird demnächst vom Ergebnis dieser Vernehmlassung Kenntnis nehmen. Die Frage der Überschussverwendung und der geltenden Schwellenwerte - das waren ja die zwei umstrittenen Bestandteile - sind die zentralen politischen Punkte dieser Vorlage, über die Sie befinden werden. Wir planen, die Reform des regionalen Personenverkehrs Anfang nächsten Jahres zuhanden des Parlamentes zu verabschieden. Ich will Ihnen damit signalisieren, dass diese Fragen auf dem Tapet sind. Der Bundesrat wird, wie gesagt, demnächst die Vernehmlassungsergebnisse zur Kenntnis nehmen, und Sie können dann im Rahmen der Revision des regionalen Personenverkehrs genau diese Punkte auch politisch diskutieren.