Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2020-06-02

Wortprotokoll

Zur Verbesserung der Kontrolle an den Schengen-Aussengrenzen und zur Stärkung der inneren Sicherheit soll im Rahmen der Schengen- und Dublin-Zusammenarbeit eine Reihe von Verbesserungen an den bestehenden Informationssystemen realisiert und sollen auch neue Systeme geschaffen werden. Es geht dabei insbesondere darum, auch den technischen Entwicklungen Rechnung zu tragen. Es geht im vorliegenden Fall um Schengen-Weiterentwicklungen. Das haben auch Ständerätin Mazzone und Ständerat Sommaruga nicht bestritten. Das heisst, es geht um Schengen-Weiterentwicklungen, die die Schweiz übernehmen muss.

Die Rechtsgrundlagen zu einem dieser neuen Systeme, dem Einreise- und Ausreisesystem EES, haben Sie bereits in der Sommersession vor einem Jahr verabschiedet. Wir haben ja - Ständerat Caroni hat es gesagt - zwei Vorlagen. In der ersten Vorlage geht es heute um die Grundlagen für das neue Reiseinformations- und -genehmigungssystem Etias, das ab Ende 2022 zur Verfügung stehen soll. Es geht faktisch um etwas Ähnliches wie eine Kopie des Electronic System for Travel Authorization der USA. Das heisst, dieses System, das jetzt hier für den Schengen-Raum konzipiert wurde, soll die Kontrolle an den Schengen-Aussengrenzen durch den Einsatz moderner Technologien verstärken sowie die Wirksamkeit der Grenzkontrolle und den Informationsaustausch im Bereich Sicherheit verbessern, sodass auch Lücken geschlossen werden können. Damit wird eine vorgezogene Risikoüberprüfung für nicht visumspflichtige Reisende aus Drittstaaten ermöglicht.

Mit der zweiten Vorlage unterbreitet Ihnen der Bundesrat einen Entwurf für eine vorübergehende Anpassung des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG), welche die Grundlage dafür schafft, dass der Nachrichtendienst des Bundes wie bei Etias in beschränktem Umfang und in Einzelfällen Daten aus dem Visa-Informationssystem, dem EES sowie dem Schengener Informationssystem verarbeiten darf. Dafür wird der Anwendungsbereich des Schengen-Datenschutzgesetzes auf den NDB ausgeweitet. Diese Änderungen des AIG können beim späteren Inkrafttreten des revidierten Datenschutzgesetzes wieder aufgehoben werden, da die notwendigen Datenschutzbestimmungen dort ebenfalls enthalten sein werden. Das ist also einfach eine Übergangslösung.

Bei Etias handelt es sich um ein weitgehend automatisiertes System zur Ermittlung von Risiken und zur Ausstellung von Genehmigungen im Zusammenhang mit der Einreise von nicht visumspflichtigen Drittstaatsangehörigen in den Schengen-Raum; es geht hier also nicht um das Asylverfahren. Ich kann Ihnen, Frau Ständerätin Mazzone, versichern, dass das Asylrecht selbstverständlich weiterhin garantiert ist. Wenn eine Person in die Schweiz kommt und um Schutz ersucht, wird ein Asylverfahren durchgeführt. Es ist einfach so, wenn man das internationale Recht heranzieht: Es gibt nicht ein Recht auf ein Verfahren, aber es gibt ein Recht auf Schutz in einem Land - wenn die Person verfolgt ist. Die Schweiz hat hierbei auch das Non-Refoulement-Prinzip zu beachten. Wir haben aber auch die Dublin-Verordnung, das Dublin-System, das heisst, wir können Personen auch rücküberstellen. Im Moment geht das nicht, aber normalerweise können wir Personen an sichere Drittstaaten oder eben an das erste Asylland rücküberstellen. Es geht hier also um nicht visumspflichtige Drittstaatsangehörige und nicht um das Asylverfahren per se.

Sie können online - alle, die schon in die USA gereist sind, kennen das - eine Reisegenehmigung beantragen. Das Gesuch kostet 7 Euro. Ein Gesuch, das bewilligt wurde, ist bis zu drei Jahre für Einreisen in den Schengen-Raum gültig. Die Etias-Reisegenehmigung verschafft jedoch keinen Anspruch auf Einreise.

Wenn die erforderliche Reisegenehmigung beim Antritt der Reise fehlt, dann dürfen die Luftverkehrsunternehmen die Reisenden nicht befördern. Wenn sie sie trotzdem befördern, dann sind sie verpflichtet, die Personen an ihren ursprünglichen Abreiseort zurückzubefördern.

Die Gesuchsteller müssen Fragen zu Verurteilungen wegen bestimmter Straftaten, zu Aufenthalten in Kriegs- oder Konfliktgebieten sowie zu allfälligen früheren Rückkehrentscheiden beantworten. Die Daten des Gesuchs werden in einem weitgehend automatisierten Verfahren auf eine mögliche Gefährdung der inneren Sicherheit, das Risiko der illegalen Einwanderung sowie die Gefahren für die öffentliche Gesundheit überprüft. Der Datenschutz ist dabei gewährleistet. Der Edöb hat hier keine Einwände, das Bundesamt für Justiz hat keine Einwände und auch der Datenschutzbeauftragte der EU nicht.

Das System fragt die bestehenden Schengen/Dublin-Informationssysteme automatisiert ab. Im System wird zudem eine spezifische Etias-Überwachungsliste mit Personen, die eben keine Reisegenehmigung erhalten dürfen, angelegt. Ergibt die automatisierte Prüfung keinen Hinweis auf eine Gefährdung, wird die Reisegenehmigung automatisch ausgestellt. Wenn Gefährdungshinweise vorliegen, dann geht das Gesuch an die Etias-Zentralstelle, und diese kann sie dann an die nationale Zentralstelle weiterleiten. Das wäre bei uns das Staatssekretariat für Migration. Dieses würde dann ein solches Gesuch prüfen, allenfalls nach Rücksprache mit den Kantonen, mit den dortigen Migrationsbehörden, den Sicherheitsbehörden oder auch Behörden im Gesundheitsbereich.

Neben den erwähnten Eingaben des Gesuchstellers umfassen die Etias-Daten die Identitätsdaten, die Daten zu den Reisedokumenten sowie auch die bewilligten oder abgelehnten Gesuche um eine Reisegenehmigung. Der Zugriff auf diese Daten erfolgt auf drei unterschiedliche Arten:

Einen direkten und umfassenden Zugriff sollen die Etias-Zentralstelle und die nationale Etias-Stelle erhalten, jedoch nur für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens.

Einen direkten, aber beschränkten Zugriff erhalten die Migrationsbehörden, die Grenzkontrollorgane, die Polizeibehörden für die Prüfung des rechtmässigen Aufenthalts und eben auch die Fluggesellschaften. Aber ihr Zugriff ist auf ihre Aufgabe beschränkt. Das heisst, es geht hier insbesondere um die Bewilligung von Aufenthaltsgesuchen oder um die Grenzkontrolle oder die Prüfung des rechtmässigen Aufenthalts; dann kommt einfach die Meldung, dass die Einreise okay ist oder eben nicht.

Einen mittelbaren Zugriff auf die Etias-Daten sollen die Strafverfolgungsbehörden zur Verhütung, Aufdeckung oder Ermittlung terroristischer oder sonstiger schwerer Straftaten erhalten. Dafür müssen sie auf Einzelfallbasis ein begründetes Gesuch bei der zentralen Zugangsstelle stellen. Auch hier gibt es also nicht einfach eine Backdoor, wenn man so will, sondern es braucht ein begründetes Gesuch.

Ich habe noch diese Etias-Überwachungsliste erwähnt. Diese besteht aus Daten von Personen, die wegen einer terroristischen oder anderen schweren Straftat ausgeschrieben sind, verdächtigt werden. Diese werden auf dieser Liste geführt und sollten bei einem solchen Visumsgesuch dann automatisch erkannt werden.

Jetzt kann man natürlich, wie Frau Ständerätin Mazzone gesagt hat, den Nutzen anzweifeln. Mit dieser Liste wird aber versucht, in diesen Fragen international zusammenzuarbeiten. Wir haben auch gar keine andere Wahl, weil die Schweiz allein nicht wissen kann, wer in anderen Staaten ausgeschrieben ist. Das bestehende Schengener Informationssystem illustriert das ja deutlich: Wir haben jeden Tag 300[NB]000 Abfragen, jeden Tag kommt es irgendwo zu einer Verhaftung aufgrund des Schengener Informationssystems. In der heutigen Zeit, in der die Leute so mobil sind, verschiedene Alias-Namen und Identitäten haben, ist diese Zusammenarbeit halt wirklich zentral.

Ich habe vorhin erwähnt, dass die Etias-Stelle in der Schweiz beim SEM angesiedelt würde, und für die Erfassung und Bearbeitung der Etias-Überwachungsliste wäre das SEM zuständig. Dabei würde es selbstverständlich die Anträge des Fedpol und des Nachrichtendienstes berücksichtigen.

Nun noch etwas zum Geld: Etias ist das erste System im Migrationsbereich, das die Erhebung von Gebühren auf EU-Ebene vorsieht, mit denen die Betriebskosten des Zentralsystems, aber auch die der Schengen-Staaten gedeckt werden sollen. Die Etias-Verordnung sieht vor, dass die Gebühren angehoben werden können, wenn sie zur Deckung der Betriebskosten nicht reichen. Allfällige Überschüsse [PAGE 299] werden ins allgemeine EU-Budget fliessen. Da die Schweiz ein assoziierter Schengen-Staat ist und nicht EU-Mitglied, werden wir eine Zusatzvereinbarung abschliessen, die eine gesonderte Beteiligung an allfälligen Überschüssen aus den Gebühreneinnahmen vorsieht und das regelt. Angedacht ist, dass solche Überschüsse bei den assoziierten Staaten an den EU-Fonds im Bereich Grenzmanagement und Visa für die Jahre 2021 bis 2027 angerechnet werden sollen. Wir werden hier die genauen Modalitäten im Rahmen[NB]der[NB]Zusatzvereinbarung[NB]zu[NB]diesem Fonds noch verhandeln.

Herr Ständerat Sommaruga hat gesagt: Il faut des mesures d'accompagnement si l'on renforce la protection des frontières extérieures. Je crois que ce n'est pas dans le cadre de ce projet, qui traite de l'attribution d'autorisations de voyage et de l'automatisation de cette attribution, qu'il faut se poser ces questions.

Je sais qu'il y a des milieux, en Suisse, qui posent des questions concernant Frontex et le renforcement des frontières. Mais là il faut rappeler, comme je l'ai expliqué à Mme la conseillère aux Etats Mazzone, que le droit d'asile ou les procédures d'asile ne sont pas concernés par ce projet. Mais la question peut être posée, selon le point de vue, lorsqu'on parle de renforcement des frontières extérieures de l'espace Schengen par Frontex et lorsqu'on parle de procédures d'asile qui pourraient être menées sur les frontières extérieures de Schengen.

Mais il faut aussi dire que si vous avez une protection des frontières extérieures, si vous arrivez vraiment à protéger les gens qui ont besoin de protection dans un pays de l'espace Schengen dans le cadre d'une procédure d'asile, c'est aussi dans l'intérêt de ces personnes-là. Sinon, vous avez des "pushback" assez globaux, qui ne tiennent pas compte de la situation individuelle des personnes qui se présentent aux frontières extérieures.

Un projet sera bientôt soumis - on l'espère - par la nouvelle commissaire européenne aux affaires extérieures Ylva Johansson. Ce projet prévoit, selon une terminologie qui ne passe pas très bien en Suisse, une espèce de "pacte des migrations". C'est une réforme du système Dublin qui comporte, d'une part, le renforcement des frontières extérieures mais aussi, d'autre part, des procédures d'asile aux[NB]frontières[NB]extérieures, avec si possible un consensus à l'intérieur de l'espace Schengen pour trouver une clé de répartition.

On pourrait très bien imaginer un système comme nous l'avons en Suisse, avec des procédures accélérées pour les personnes dont on sait d'emblée qu'elles ont peu de chance de pouvoir entrer dans l'espace Schengen, et des procédures dans les Etats mêmes, avec une clé de répartition pour les personnes qui ont besoin de protection dans l'espace Schengen.

Je crois qu'il faut discuter de ces questions, mais il faudra en discuter lorsqu'il s'agira de réformer le système Dublin. Dans le cas présent, il s'agit d'un système automatique d'autorisations de voyage qui n'est pas, ou peu, en relation avec le système d'asile.

Je vous remercie d'entrer en matière et d'adopter le projet.