Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2020-06-11

Wortprotokoll

Sie haben es gehört: Diese Motion wurde vor rund einem Jahr durch Ihren ehemaligen Ständeratskollegen Janiak eingereicht. Die Motion fordert gemäss Titel Chancengleichheit für die Schweizer Flusskreuzfahrt. Ich nehme jetzt einmal die Dampfer auf dem Vierwaldstättersee, von denen wir auch gehört haben, aus, da diese nur in einem Binnengewässer unterwegs sind.

Diese Chancengleichheit soll erreicht werden, indem das Ausländer- und Integrationsgesetz in Artikel 23 geändert wird. Darin, in diesem Artikel, legt der Gesetzgeber die persönlichen Voraussetzungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zum Erwerbsaufenthalt in der Schweiz fest. Das heisst, es werden die beruflichen Qualifikationen und auch die Integrationskriterien festgelegt. Mit der beantragten Ergänzung von Artikel 23 des Gesetzes würde nicht nur eine Ausnahme von den persönlichen Anforderungen begründet - denn jetzt fallen hochqualifizierte Personen unter diese Bestimmung -, sondern es würde auch der territoriale Anwendungsbereich des Ausländer- und Integrationsgesetzes ausgeweitet, allerdings beschränkt auf eine einzige Branche, die Flusskreuzfahrt. Überall sonst würde die territoriale Anwendung - Gebiet: Schweiz - bleiben, hier nicht.

Der Anwendungsbereich von Artikel 23 des Gesetzes ist durch das Territorialitätsprinzip beschränkt. Die Flusskreuzfahrt ist per se, das ist ja klar, eine länderübergreifende Tätigkeit. Damit sind eben komplexe rechtliche Fragen verbunden. Im Schweizer Recht existiert dazu eine bewährte Lösung. Das Ausländer- und Integrationsgesetz kommt nur bei Flusskreuzfahrtschiffen zur Anwendung, die tatsächlich auch bis zu einem gewissen Grad in der Schweiz eingesetzt werden oder auch in der Schweiz anlegen. Das sind lediglich 20 bis 30 der insgesamt rund 150 unter Schweizer Flagge fahrenden europäischen Flusskreuzfahrtschiffe. Es gibt insgesamt 360 solche Schiffe, 150 fahren unter Schweizer Flagge, aber nur 20 bis 30 Schiffe unter Schweizer Flagge sind überhaupt zeitweilig in der Schweiz.

Mit der vorgeschlagenen Änderung soll die Schweiz im Wesentlichen den Aufenthalt von Personen aus Drittstaaten auf sämtlichen Schiffen, also auf sämtlichen 150 Schiffen mit Schweizer Flagge, arbeits- und aufenthaltsrechtlich bewilligen. Diese sind dann auf diesen Schiffen unter Schweizer Flagge auf europäischen Flüssen unterwegs, auch wenn die Schiffe nie in der Schweiz sind.

Der Bundesrat lehnt diese Motion aus folgenden Gründen ab:

1.[NB]Das Territorialitätsprinzip wird verletzt. Deshalb ist die Motion rechtlich nicht umsetzbar, weil wir jetzt hier die Zulassung von Arbeitskräften - ich komme darauf noch zurück - im Ausland faktisch regulieren würden.

2.[NB]Die Motion löst aus Sicht des Bundesrates die Herausforderung in der Branche nicht.

3.[NB]Eine Annahme der Motion kann für die Schweiz auch negative Folgen haben.

Erstens hat das Bundesamt für Justiz bereits Ende 2017 ein Gutachten erstellt und darin klar gesagt, dass diese Forderung - denn mit dieser waren wir ja schon konfrontiert - und nun diese Motion rechtlich nicht umsetzbar sind; denn damit sollen in Zukunft Arbeits- und Aufenthaltsbewilligungen für gastgewerbliche Arbeitskräfte aus Drittstaaten erteilt werden, die gänzlich ausserhalb der Schweiz arbeiten. Lediglich weil im Rahmen des Flaggenrechts Schiffe unter Schweizer Flagge fahren dürfen, welche die Schweiz nie anlaufen, heisst das eben nicht, dass im Ausländerrecht dieselbe Regelung mit dem Territorialitätsprinzip vereinbar ist. Dieses Prinzip kann nicht einfach ausgehebelt werden. Stellen Sie sich umgekehrt vor: Wenn jetzt unser Nachbarland Deutschland eigenständig darüber entscheiden würde, ob ein Drittstaatsangehöriger sich in der Schweiz aufhalten kann und hier arbeiten darf, würden wir das aus Souveränitätsgründen nicht akzeptieren.

Weiter ist nicht erwiesen, dass die Branche aufgrund der Schweizer Regelung tatsächlich benachteiligt ist. Viele Unternehmen sind in der Schweiz ansässig, das ist richtig. Sie beschäftigen Personal, sie bezahlen Steuern. Aber die operative Tätigkeit dieser Unternehmen erfolgt im Wesentlichen im Ausland. Übrigens sind die Firmen oft zersplittert. Sie haben die Verwaltung, sie haben den Gastrobereich, den Hotelleriebereich in verschiedenen Firmen. Es ist nicht ganz klar, mit welchem Arbeitgeber man es dann tatsächlich auch zu tun hat. Es hängt zwar eine Schweizer Flagge oben, aber welcher Arbeitgeber dann tatsächlich für welches Personal zuständig ist, das ist dann noch nicht ganz klar.

Die Anzahl der Bewilligungen hat sich in den letzten Jahren verdreifacht. Das SEM war mit diesen Anfragen ja auch konfrontiert, und die Zahl der Firmen mit Schweizer Sitzverhältnissen ist nicht gesunken. Heute verkehren, wie gesagt, über 150 Kreuzfahrtschiffe auf europäischen Flüssen unter Schweizer Flagge. Zwischen 20 und 30 davon legen in der Schweiz an und erhalten darum auch Arbeitsbewilligungen aus der Schweiz.

Hier kann ich sagen, dass die Schweizer Behörden dem im Rahmen des Möglichen, also im Rahmen des Ausländer- und Integrationsgesetzes, immer entgegengekommen sind. Die Zahl der erteilten Arbeitsbewilligungen bestätigt dies: Sie haben sich seit 2016 verdreifacht.

Es ist heute so, dass auf europäischen Flusskreuzfahrtschiffen 90 Prozent des Bordpersonals aus EU- und Drittstaaten ausländischem Recht unterstehen. Für einen Grossteil dieses Personals können die Unternehmen also Bewilligungen oder Visa von anderen Staaten erhalten. Deutschland gewährt zum Beispiel Visa auch für auf Schiffen mit Schweizer Flagge tätiges Personal, aber die Bedingung ist, dass der jeweilige Arbeitgeber eine Zweigniederlassung in Deutschland aufweist und dass damit auch sichergestellt ist, dass die jeweiligen ortsüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen eingehalten werden können. Denn es gibt eine Verantwortung dieses Unternehmens, nachdem es eben eine Zweigniederlassung in Deutschland hat. Das macht schliesslich auch Sinn, da diese Schiffe jetzt in Bezug auf Deutschland vor allem in deutschen Gewässern verkehren.

Was wären die Folgen einer Annahme der Motion? Die Schweiz könnte für sämtliches auf Schiffen mit Schweizer Flagge tätiges Personal eine Bewilligung aussprechen. Würde man von einer Verzehnfachung der Anzahl Arbeitsbewilligungen in dieser Branche ausgehen, könnten 7000 bis 10[NB]000 Drittstaatbewilligungen ausgestellt werden. Zum Vergleich möchte ich einfach in Erinnerung rufen: Der Bundesrat legt jährlich ein Drittstaatenkontingent für alle Unternehmen und Branchen fest, und dieses liegt aktuell bei 8500 Bewilligungen für Hochqualifizierte.

Gleichzeitig haben wir - das wurde noch nicht zur Sprache gebracht - einen Verfassungsauftrag und ein duales Zuwanderungssystem. Schon eingeführt haben wir eine Stellenmeldepflicht für Branchen mit erhöhter Arbeitslosigkeit. Dazu gehört auch das Gastgewerbe. Der Bundesrat hat Massnahmen für eine stärkere Förderung des inländischen Fachkräftepotenzials beschlossen. Zudem habe ich bereits erwähnt, dass das Ausländer- und Integrationsgesetz hier im Drittstaatenbereich bei diesen Visabestimmungen hochqualifiziertes Personal vorsieht. Hier sprechen wir indes von der Tieflohnbranche. Frau Herzog hat jetzt ein Schreiben der Gewerkschaft Nautilus erwähnt, das ich nicht kenne. Aber uns hat die Gewerkschaft Nautilus auch mitgeteilt, dass eben Stundenlöhne von 3 bis 4 Euro bezahlt werden; das kann man, glaube ich, als Tieflohnbranche bezeichnen. Es sind Arbeitszeiten von 70 bis 72 Stunden pro Woche, wovon etwa 30 Stunden weder ausbezahlt noch kompensiert werden können.

Die Motion stellt sich, ich habe es erwähnt, gegen den Inländervorrang, der im Ausländer- und Integrationsgesetz verankert ist und sich heute auch direkt aus der Verfassung ergibt. Ich erinnere Sie an die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative: Bevor Drittstaatsangehörige rekrutiert werden, haben Arbeitgeber die Pflicht, im Inland nach Arbeitnehmern zu suchen. Gemäss unserem dualen Zulassungssystem bedeutet hier "Inland" ganz Europa.

Das heisst, diese Flusskreuzfahrtbetreiber haben die Möglichkeit, in 27 Mitgliedstaaten der EU entsprechendes [PAGE 509] Personal zu rekrutieren - absolut formlos, im Rahmen der Personenfreizügigkeit. Den Beweis, dass das funktioniert, hat auch Frankreich erbracht. Frankreich geht eben gerade weg von diesem System, das hier jetzt verlangt wird. Frankreich versucht von dieser Politik, dass man vor allem Asiaten, Chinesen und Menschen aus den Philippinen, rekrutiert, wegzukommen und ist auf Bulgarien und Rumänien umgeschwenkt. Deshalb kann man, Herr Ständerat Müller, nicht sagen, dass man gleich lange Spiesse im Hinblick auf andere Staaten schaffen muss. Wir haben dank der Personenfreizügigkeit gleich lange Spiesse. Doch eben auch aufgrund verschiedener Vorkommnisse und gewisser Missstände auf Schiffen sind andere Staaten davon abgekommen.

Wenn wir hier eine Sonderregelung für eine bestimmte Branche schaffen und von Verfassung und Gesetz abweichen wollen - das hat Ständerat Fässler eingehend beleuchtet -, dann sind wir sofort auch mit anderen Wünschen konfrontiert. Sie kennen die Wünsche in den Kantonen, mit den Kontingenten, die man für Drittstaatsangehörige gerne erhöhen würde; gerade aus der Gastrobranche kommt dieser Ruf immer wieder.

Auch dem Bundesrat, das möchte ich betonen, ist nicht entgangen, dass die Branche mit vielfältigen Schwierigkeiten konfrontiert ist. Die Medien haben darüber berichtet. Doch der Einfluss der Schweiz sollte in diesem Zusammenhang nicht überschätzt werden. Auch wenn sich jetzt offensichtlich, wie Frau Herzog gesagt hat, die Gewerkschaft Nautilus International bessere Arbeitsbedingungen erhofft, muss ich doch sagen, dass die Schweiz in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung von Lohn- und Arbeitsbedingungen ausserhalb der Schweiz nicht zuständig ist. Wenn Sie also jetzt Personal mit den Arbeitsbewilligungen aus der Schweiz rekrutieren, diese Schiffe aber gar nicht in der Schweiz anlegen, wie sollen dann die Arbeitsmarktbehörden die Lohn- und Arbeitsbedingungen auf diesen Schiffen kontrollieren?

Wir sind hier nicht zuständig, und die Arbeitskräftefluktuation ist hoch. Das sagen auch die Arbeitgeber. Die Löhne sind niedrig. Dafür kann die Schweiz nicht die Verantwortung übernehmen, weil ihr die Kontrollmöglichkeiten fehlen.

Ich habe es vorhin gesagt: Verschiedene Staaten haben deshalb auch einen Paradigmenwechsel vorgenommen. Ich habe Frankreich erwähnt. Gleiches gilt auch für Deutschland. Vor allem auch wegen Ausbeutungsfällen ist man in der Branche davon weggekommen, Visa für Drittstaatsangehörige zu gewähren. Es wird einfach das europäische Arbeitskräftepotenzial besser ausgenutzt.

Um das zusammenzufassen: Der Bundesrat bittet Sie, die Motion abzulehnen, weil die vorgeschlagene Gesetzesänderung das Territorialitätsprinzip verletzt und die Staatensouveränität nicht beachtet. Die Motion wäre deshalb nicht umsetzbar. Sie steht auch im Widerspruch zum Verfassungsauftrag, den wir gestützt auf die Masseneinwanderungs-Initiative haben, und ausserdem widerspricht sie dem dualen Zuwanderungssystem. Die tatsächliche Benachteiligung der Schweizer Branchenvertreter ist aus Sicht des Bundesrates angesichts der Tatsache, dass man in ganz Europa rekrutieren kann, nicht wirklich erwiesen. Diese Anpassung des Ausländer- und Integrationsgesetzes bietet keine passende Lösung für die Probleme, die in der Branche existieren mögen; das ist sicher nicht bestritten.

Ich bitte Sie, die Motion abzulehnen.