Rechsteiner Paul · Ständerat · 2020-09-08

Wortprotokoll

Es ist kein Minderheitsantrag, sondern ein Einzelantrag, weil ich ja nicht in der Kommission bin.

Ich möchte Ihnen beantragen, Ziffer 1 zu streichen. Das bedeutet nicht, dass Ziffer 2 und Ziffer 3 besonders sinnvoll wären. Wie soll die Zuständigkeit von Kantonen und Bund denn ohne Verfassungsänderung geändert werden? Das ist ohnehin eine kuriose Bestimmung, wenn jene, die sich vielleicht noch nicht à fond damit befasst haben, sich die Mühe nehmen, die Bestimmung zu lesen. Völkerrechtliche Verträge, die eine Verfassungsrevision erfordern - was soll das? Es ist so, dass ja ohnehin über jede Änderung, die eine Verfassungsänderung erfordert, obligatorisch abgestimmt wird.

Den Beispielen, mit Verlaub, die jetzt von der Frau Bundesrätin, aufgrund ihrer Sprechnotiz, nehme ich an, vorgetragen worden sind - Abschaffung des dreifachen Bürgerrechts, Abschaffung des obligatorischen Referendums und Abschaffung der kantonalen Steuerhoheit -, merkt man die Not an, überhaupt Argumente zu finden. Das sind alles Dinge, die ja heute schon eine Verfassungsänderung erfordern würden, ganz einfach und ganz logisch, und insoweit muss man sich um das obligatorische Referendum in solchen Fällen nicht sorgen, auch nicht um die Rechte der Kantone. Aber das ist noch lange kein Grund, hier mit einem neuen Staatsvertragsreferendum solche Dinge zu regeln.

Das, was ich jetzt gesagt habe, spielt keine Rolle. Es ist nicht gerade logisch, aber es ist so, dass es keine Rolle spielt. Ziffer 1 hingegen ist die materielle Änderung, die gravierend ist, und das ist auch der Grund, weshalb ich Ihnen hier die Streichung beantrage.

Zunächst möchte ich vielleicht noch einmal versuchen, Klarheit zu schaffen. Ändert sich mit dieser Bestimmung etwas, oder ändert sich nichts? Jene, die behaupten, es ändere sich nichts bei den Grundrechten, wenn man das hier einführt, haben das Problem, dass sie dann sagen müssen, warum sie jetzt überhaupt diese neue Verfassungsbestimmung mit dem obligatorischen Referendum wollen. Aber ganz abgesehen davon: Die Botschaft des Bundesrates weist das völlig klar aus, wie das die Vertreter des Bundesrates und der Verwaltung, der Direktor des Bundesamtes für Justiz, auch schon früher immer wieder gesagt haben. Ich habe es erwähnt: Kinderrechtskonvention, Behindertenrechtskonvention, solche Dinge wären gemeint. Es steht in der Botschaft auf Seite 1262: Für die Zusatzprotokolle zur EMRK sind im Unterschied zu heute, wo diese neuen internationalen Kodifikationen, die wir unterschreiben, wie die Behindertenrechtskonvention und die Kinderrechtskonvention, dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstehen, neu eine obligatorische Volksabstimmung und die Zustimmung von Volk und Ständen erforderlich, hier lesen Sie die Beispiele. Ich möchte Sie fragen: Ist das sinnvoll, für solche Konventionen, die völlig unbestritten sind und bei denen es nie ein Referendum geben würde, jetzt eine Unterstellung unter das obligatorische Referendum zu verlangen? Das steht in der Botschaft des Bundesrates. Man soll dann nicht sagen, es ändere sich nichts - es ändert sich etwas, und es ändert sich etwas Gravierendes.

Nun bitte ich Sie, jetzt auch mit Blick auf die Geschichte unserer Verfassung - wir sind ja hier in einem langen Prozess, machen einen epochalen Schritt, wenn wir diese Bestimmung verankern -, sich bewusst zu machen, was es in Bezug auf die Grundrechte bedeutet. Es ist jetzt niemand mehr hier im Saal, natürlich vielleicht mit Ausnahme jener, die sorgfältig verfolgt haben, wie die neue Verfassung entstand: eine Leidensgeschichte, die aber am Schluss in einer Nachführung geendet hat. Insbesondere der Grundrechtskatalog ist nachgeführt worden, und zwar einerseits bedingt durch die Integration der Rechte der EMRK und der UNO-Menschenrechtspakte, der Menschenrechte, die international kodifiziert sind, und andererseits vor allem und in erster Linie durch die Integration jener Grundrechte, die durch das Bundesgericht in der dynamischen Ära Grisel in den Sechziger-, Siebzigerjahren entwickelt worden sind; im Rückblick gesehen, wenn wir Debatten wie die heutige anschauen, eigentlich etwas Sensationelles. Das Bundesgericht hat damals ungeschriebene Grundrechte, Freiheitsrechte anerkannt, die nachher galten, und sie gelten bis heute. Das Bundesgericht war damals doch in der Lage, die Schweizer Rechtsordnung zu [PAGE 683] modernisieren, den Rechtsbestand, der ja die Rechte der Bürger kodifiziert, auf einen höheren Stand zu bringen.

Ich muss Sie jetzt darauf hinweisen, und das ist wesentlich: Bei der Erarbeitung der neuen Bundesverfassung hat sich der Innerrhoder Bundesrat Koller geäussert. Man staunt, wie er sich geäussert hat: Es war positiv. Man staunt, wie offen er auch gegenüber den Grundrechten war. Ich zitiere aus dieser Debatte zur neuen Bundesverfassung in Bezug darauf, wie dynamisch die Rechtsordnung ist. Ich zitiere hier wörtlich aus dem Amtlichen Bulletin von 1998, man kann das nachlesen: "Der Bundesrat hatte nie die Absicht, einen abschliessenden Grundrechtskatalog in der Verfassung zu normieren, wie das beispielsweise in der Europäischen Menschenrechtskonvention der Fall ist. Dem Bundesgericht soll es auch künftig unbenommen bleiben, neue Grundrechte zu schaffen oder den Anwendungsbereich bestehender Grundrechte zu konkretisieren." Das bedeutet, die Grundrechtsordnung, die Interpretation der Grundrechte, die Entwicklung der Grundrechte, ist nicht etwas Statisches. Es ist so, dass gewisse Fundamentalentscheide in der Verfassungsdiskussion behandelt werden. Doch viele Rechte werden mit einer sich entwickelnden Gesellschaft, einer sich entwickelnden Wirtschaft, mit sich entwickelnden Sozialverhältnissen wieder den Bedürfnissen angepasst werden müssen. Das ist einerseits durch die Entwicklung der Rechtsprechung bedingt, aber andererseits wird es auch durch die Entwicklung internationaler Konventionen abgebildet. Denken wir an Herausforderungen nicht nur im Umweltbereich, denken wir auch namentlich an Herausforderungen im Bereich der Informatisierung, wo sich rund um das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ganz neue Fragen stellen. Diese Rechte entwickeln sich dynamisch als Antworten auf eine technologische Entwicklung, auf eine gesellschaftliche Entwicklung.

Diese Bestimmung hier will jetzt eine Entwicklung bezüglich der internationalen Konventionen "abschneiden". Es war Professor Schindler, wenn man die Kommentare nachliest, der darauf aufmerksam gemacht hat, dass halt die Hürde der obligatorischen Volksabstimmung plus eines Ständemehrs auch eine Vorwirkung hat; sie behindert tendenziell die Ratifikation solcher Abkommen. Wir wissen nicht, ob die Behindertenrechtskonvention, die Kinderrechtskonvention, gewisse Konventionen zum Schutz der Frau, Modernisierungen in diesem Bereich, gesellschaftliche Prozesse, je durchgekommen wären, wenn solche Konventionen dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum hätten unterstellt werden müssen.

In diesem Sinne ist diese Bestimmung in Ziffer 1 ein grosser Rückschritt und fällt weit hinter das zurück, was auch Bundesrat Koller seinerzeit anlässlich der Debatte zur neuen Bundesverfassung erklärt hat und was auch die Meinung des Verfassunggebers war. Ich meine deshalb, dass wir es bei dem belassen sollten, was heute gilt, nämlich beim fakultativen Staatsvertragsreferendum bei Vorlagen, bei denen es um die Interpretation der Grundrechte, den Bestand der Grundrechte geht. Das ist die bewährte Ordnung.

Es ist auch so, dass diese Bestimmung, die sich ausschliesslich gegen Staatsverträge richtet, auch aus politischen Gründen überflüssig ist. Ich erinnere Sie, dass wir erst kürzlich eine grosse Abstimmungsdebatte zu einer nationalen Volksabstimmung hatten, nämlich rund um die SVP-Initiative, die verlangt hat, dass Landesrecht vor Völkerrecht gilt. Es war die Abstimmung über die sogenannten fremden Richter. Sie erinnern sich, wie diese Abstimmung ausgegangen ist. Es war eine Abstimmung über eine Volksinitiative, die gegen die Menschenrechtskonvention gerichtet war. Sie ist von der Schweizer Bevölkerung klar und eindeutig verworfen worden.

In diesem Sinne meine ich, dass auch in der Logik dieses Volksentscheides, der noch nicht lange zurückliegt, die Ziffer 1 unhaltbar ist. Ich bitte Sie deshalb, diese zu streichen.