Cassis Ignazio · Bundesrat · 2020-09-15

Wortprotokoll

Der Bundesrat versteht die internationale Zusammenarbeit der Schweiz als eine Investition in die Freiheit, die Unabhängigkeit, die Sicherheit und den Wohlstand in der Schweiz und in der Welt. Sie trägt zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und zu einer friedlichen, gerechten internationalen Ordnung bei. Diese Werte des Zweckartikels der Bundesverfassung zeigen, dass die IZA im ureigenen Interesse der Schweiz ist.

Artikel 54 unserer Verfassung nennt die Grundsätze der Aussenpolitik: Der Bund trägt gemäss Absatz 2 bei "zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen". Die internationale Zusammenarbeit ist eines der Instrumente der Aussenpolitik, die es erlauben, dieses Mandat zu erfüllen. Darum beantragt der Bundesrat dem Parlament mit der Botschaft zur Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 fünf Rahmenkredite über total 11,25 Milliarden Franken.

Die IZA spielt eine Schlüsselrolle bei der globalen Bewältigung der Covid-19-Krise. Gemäss Zahlen des Internationalen Währungsfonds von Ende Juni fielen die wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie in der ersten Hälfte des Jahres 2020 noch negativer aus als ursprünglich prognostiziert. Die extreme Armut wird zum ersten Mal seit Jahrzehnten zunehmen. Je nach Szenario könnten zwischen 71 und 100 Millionen Menschen in die extreme Armut zurückfallen. Extreme Armut bedeutet, dass man mit weniger als 1,9 US-Dollar pro Tag auskommen muss.

Für die Sicherheit der Schweiz ist es wichtig, globale Gesundheitsrisiken grenzübergreifend zu reduzieren und die Gesundheits- und Wirtschaftssysteme der Entwicklungsländer nachhaltig zu stärken. Als vernetztes, exportorientiertes Land ist unsere Wohlfahrt besonders abhängig von einer stabilen Weltwirtschaft und einer gerechten internationalen Ordnung.

Die aktuelle Pandemie zeigt uns, wie wichtig es ist, schnell und flexibel auf neue Herausforderungen reagieren zu können. Mit der IZA-Strategie 2021-2024 haben wir das richtige Instrumentarium, um solche Krisen wirksam zu bewältigen. Wieso? Der Einsatz der IZA richtet sich nach drei klaren Kriterien, der Berichterstatter hat sie bereits genannt.

Kriterium 1: Die Bedürfnisse der Bevölkerung in den Entwicklungsländern. Sind keine Bedürfnisse da, ist die Schweiz auch nicht dort mit der IZA.

Kriterium 2: Die langfristigen Interessen der Schweiz.

Kriterium 3: Der Mehrwert, den die Schweizer IZA im internationalen Vergleich aufweist.

Dort, wo sich diese drei Kriterien überschneiden, setzt sich die Schweiz ein. Diese drei Kriterien haben es uns erlaubt, die geografische Fokussierung von 46 auf 35 Länder zu machen. Gerade das geschärfte Kriterium der Bedürfnisse der Bevölkerung vor Ort verlangt von der IZA, sich auf Situationen rasch einzustellen - jetzt auf Covid-19, später auf neue Krisen. Die IZA-Strategie 2021-2024 setzt auch geografische und thematische Schwerpunkte, gepaart mit der nötigen Flexibilität. Im Detail heisst dies:

1.[NB]Die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit des EDA, also eine Untergruppe der IZA, fokussiert sich neu auf vier Schwerpunktregionen: Nordafrika und Mittlerer Osten, Subsahara-Afrika, Zentral-, Süd- und Südostasien sowie Osteuropa. Hier überschneiden sich erhebliche Bedürfnisse, auch mit Covid-19, langfristige Schweizer Interessen und der Mehrwert unserer IZA.

2.[NB]Neben den geografischen Schwerpunkten umfasst die IZA-Strategie vier inhaltliche Ziele, die man wie folgt subsumieren kann: erstens Nothilfe und eine hochwertige Grundversorgung für Gesundheit, Bildung und Ernährungssicherheit; zweitens Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung; drittens Frieden, Rechtsstaatlichkeit und die Gleichstellung der Geschlechter; viertens Bekämpfung des Klimawandels und seiner Folgen. Man kann es mit je einem Wort zusammenfassen: Jobs, Rechtsstaatlichkeit, Klima und Migration. [PAGE 830]

Gerade im Rahmen der Pandemie haben sich die ersten drei Ziele als äusserst relevant herausgestellt, um neue Perspektiven vor Ort zu schaffen. Ich möchte aber betonen, dass die Bekämpfung des Klimawandels und seiner Folgen absolut zentral bleibt für eine nachhaltige Entwicklung, unabhängig von Covid-19.

Sie sehen, die IZA-Strategie 2021-2024 ist gerüstet für die Zukunft, auch dank einem breit abgestützten Erarbeitungsprozess. Es war mir wichtig, dass die IZA in der Öffentlichkeit diskutiert wird, ganz nach meinem Credo: Aussenpolitik ist Innenpolitik. Deshalb haben das EDA und das WBF entschieden, zum ersten Mal eine fakultative Vernehmlassung zur IZA durchzuführen. Wir haben 249 Stellungnahmen erhalten, darunter Rückmeldungen von 24 Kantonen, die alle positiv waren.

Ich möchte die geografische Fokussierung als wichtigen Punkt hervorheben. Die geografische Fokussierung der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit des EDA wurde breit unterstützt. Wir reduzieren die Anzahl der Schwerpunktländer von 46 auf 35. In Lateinamerika wird die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit des EDA bis 2024 schrittweise abgeschlossen. Die wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit des WBF bleibt in Lateinamerika in Peru und Kolumbien aktiv.

Die anderen zwei Säulen der IZA, d. h. die humanitäre Hilfe und die Friedensförderung mit den guten Diensten, behalten ihr universelles Mandat. Bei den Beiträgen an UNO-Organisationen, Entwicklungsbanken und NGO wäre eine geografische Einschränkung ebenfalls nicht sinnvoll. Verwechseln Sie also dieses Zurückziehen aus der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit bitte nicht mit einem Rückzug der ganzen IZA aus Lateinamerika! Das möchte ich betonen, weil es oft falsch verstanden worden ist.

Diese geografische Fokussierung entspricht auch den Empfehlungen der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK), der ausserparlamentarischen Kommission BK IZA, der OECD sowie einem Anliegen der Motion Schneider-Schneiter 18.4129. Diese Motion mit dem Titel "Für eine Reform der Entwicklungszusammenarbeit" will ausserdem, dass die Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 noch stärker migrationspolitische Anliegen berücksichtigt (Ziff. 1 und 3 der Motion), die Wirksamkeit von Langzeitprojekten untersucht (Ziff. 2) und verstärkt mit Unternehmen zusammenarbeitet (Ziff. 5). Diese vier Forderungen decken sich mit der Ausrichtung der neuen IZA-Strategie, welche die strategische Verknüpfung mit der Migrationspolitik stärkt und diese Verknüpfung mittlerweile mit allen IZA-Instrumenten systematisch umsetzt.

Zusätzlich zu den laufenden und geplanten migrationsrelevanten Programmen sind bei der DEZA neu 60 Millionen Franken für Projekte ausserhalb der Schwerpunktländer reserviert, um flexibler auf migrationsspezifische Herausforderungen reagieren zu können. Diese Mittel werden in Abstimmung mit dem Staatssekretariat für Migration eingesetzt. Die Erfahrung zeigt, dass dieser Verknüpfungsansatz aufgrund der Komplexität der Flucht- und Migrationsursachen wirkungsvoller als eine strikte negative Konditionalität ist, wie in Punkt 4 der Motion gefordert. Diese könnte sogar negative politische Folgen für die Schweiz haben: Beispielsweise könnte die IZA nicht mehr als Türöffner für vertrauensbildende Massnahmen eingesetzt werden. Zudem haben gerade multilaterale Organisationen gegenüber reformunwilligen Regierungen oft mehr Gewicht als bilaterale Partner und können Reformen trotz Widerständen vorantreiben.

Verstärkt werden soll auch die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor. Neun von zehn Arbeitsplätzen in Entwicklungsländern werden vom Privatsektor geschaffen. In Einklang mit der Agenda 2030 möchten wir diese Hebelwirkung des Privatsektors vermehrt nützen.

Aus diesen Gründen empfiehlt Ihnen der Bundesrat die Annahme dieser Motion, so wie sie der Nationalrat angenommen hat und es die Aussenpolitische Kommission des Ständerates empfiehlt.

Passons maintenant aux aspects financiers. Le Conseil fédéral demande 11,25 milliards de francs pour des crédits d'engagement, soit 147 millions de plus que pour la période 2017-2020. Les crédits-cadres représentent un plafond. Dans le plan financier, les dépenses effectives budgétées se montent à 9,86 milliards de francs, ce qui correspond à environ 3 pour cent des dépenses de la Confédération, comme dans la période précédente.

Le taux moyen de l'aide publique au développement, par rapport au revenu national brut, devrait également rester stable par rapport à celui de la période 2017-2020. Ce taux permet de comparer l'engagement des pays donateurs au niveau international. Dans le message adopté par le Conseil fédéral en février dernier, le pronostic pour le taux APD/RNB moyen prévu pour la période 2021-2024 était de 0,46 pour cent. Entre-temps, les pronostics pour le revenu national brut ont évolué en fonction de la situation exceptionnelle que nous connaissons. En prenant le dernier pronostic pour le PIB, celui du 16 juillet, nous arrivons donc à un taux APD/RNB moyen estimé à 0,48 pour cent pour la période 2021-2024. Ceci dit, le taux est calculé après coup sur la base des dépenses effectives et n'est pas un instrument de pilotage en matière financière. C'est d'autant moins un instrument de pilotage que, dans la situation actuelle, les pronostics présentent encore davantage d'incertitudes qu'en temps normal.

J'en viens maintenant aux minorités. La minorité Levrat demande une augmentation du taux APD/RNB à 0,5 pour cent d'ici 2024 et la minorité Sommaruga Carlo à 0,7 pour cent d'ici 2030. Je vous assure que lorsqu'il vous soumet les budgets annuels, le Conseil fédéral intègre dans ses réflexions la valeur cible de 0,5 pour cent décidée par le Parlement en 2011. Il ne faut pas oublier que, lors du traitement du message 2017-2020, le Parlement a adopté un cadre financier correspondant à un taux de 0,48 pour cent.

Vu les derniers développements pour ce qui concerne les finances fédérales, de telles augmentations des moyens d'engagement ne seraient pas raisonnables. Pour cette raison, le Conseil national a rejeté une augmentation à 0,5 pour cent d'ici 2024. Le taux fluctuera donc entre 0,45 et 0,50 pour cent, comme par le passé, d'autant plus que nous sommes dans un contexte ou l'incertitude règne concernant l'évolution du PIB. Vous pouvez toujours décider chaque année de faire des adaptations lors de l'établissement du budget.

Le Conseil fédéral vous recommande donc de rejeter ces deux minorités.

Concernant l'article 2a des arrêtés fédéraux selon la proposition Portmann adoptée par le Conseil national, vos Commissions des finances et de politique extérieure ont rejeté, à l'unanimité, ces ajouts.

L'article 2a exige que les contributions annuelles se fondent sur le développement économique et sur la réduction des dettes dues au Covid-19. Notre frein à l'endettement prend déjà en compte le développement économique avec un mécanisme anticyclique qui a fait ses preuves. Dès que le Conseil fédéral et le Parlement auront décidé de la stratégie de réduction des dettes dues au Covid-19, le frein à l'endettement intègrera cet aspect. Définir un frein à l'endettement spécifique à la coopération internationale dans les arrêtés fédéraux serait faux du point de vue institutionnel.

Voilà la première raison pour laquelle je vous recommande de rejeter cet ajout aux arrêtés fédéraux.

Deuxièmement, l'article 2a partage les dépenses budgétaires effectives en quatre et fixe ce quart comme montant maximal par année. Cependant, le plan financier de la coopération internationale prévoit une légère augmentation des moyens de paiement pendant ces quatre ans. Les moyens de paiement se situent donc en dessous de ce quart pour 2021/22 et en dessus de ce quart pour 2023/24. Le montant maximal d'un quart ne pourrait donc pas être entièrement dépensé durant les deux premières années. De même, les moyens de paiement pour les années 2023/24 seraient plafonnés sous le niveau du plan financier. Par conséquent, les moyens de la coopération internationale seraient réduits, selon nos calculs, d'au moins 123 millions de francs.

Ce mécanisme de coupes est la deuxième raison pour laquelle je vous recommande de rejeter cet ajout aux arrêtés fédéraux.

La troisième raison pour laquelle je vous le recommande est que cela réduirait d'emblée votre marge de manoeuvre [PAGE 831] dans la fixation des budgets. Avec la fixation d'un quart comme un montant annuel maximal, le Parlement ne pourrait plus procéder aux adaptations de budget nécessaires dans le cadre du traitement du budget annuel. Il perdrait donc la possibilité de réagir chaque année en connaissance des besoins et de la situation financière et économique du pays et du monde. Le pilotage financier de la coopération internationale par des crédits-cadres sur quatre ans est prévu par la loi, et il est aussi l'usage dans d'autres domaines - pensez à l'armée, à l'agriculture ou à la formation, la recherche et l'innovation.

Pour ces raisons, nous vous recommandons de suivre vos commissions et d'accepter les arrêtés fédéraux selon le projet du Conseil fédéral.

En conclusion, je voudrais souligner que la coopération internationale est fondamentalement dans l'intérêt de la Suisse. Les progrès réalisés en matière de développement au cours de la dernière décennie sont menacés, ce qui, en fin de compte, accroît notre propre vulnérabilité face aux risques mondiaux. La pauvreté en Afrique subsaharienne, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord pourrait atteindre le niveau d'il y a trente ans à cause de la pandémie de Covid-19. C'est précisément maintenant que l'impact de la coopération internationale est particulièrement élevé.