Hegglin Peter · Ständerat · 2020-12-07

Wortprotokoll

Mit Weisungen und einer finanzpolitischen Standortbestimmung eröffnet der Bundesrat im Februar jeweils den Budgetierungsprozess für das folgende Jahr. Im Februar 2020 ging er trotz schon eingetrübter Konjunktur für das Jahr 2021 von einem stabilen Bundeshaushalt, einem ordentlichen Finanzierungsergebnis von 700 Millionen Franken bzw. einem strukturellen Finanzierungssaldo von über 1 Milliarde Franken aus. Der Corona-bedingte Lockdown im März, der sich anbahnende Wirtschaftseinbruch und die Unsicherheit über die weitere Entwicklung beeinflussten und erschwerten die Erarbeitung des Voranschlags erheblich und stellten diese finanzpolitischen Annahmen auf den Kopf.

Die volkswirtschaftlichen Eckwerte, die dann dem Voranschlag 2021 zugrunde gelegt wurden, entsprechen der Konjunkturprognose der Expertengruppe des Bundes vom 16.[NB]Juni 2020. Damals ging man davon aus, dass die Schweizer Wirtschaft im Jahr 2020 infolge der Corona-Krise um 6,2 Prozent einbrechen würde, was der grösste Wirtschaftseinbruch seit 1975 wäre. Für 2021 wurde dann mit einem Aufholeffekt von 4,9 Prozent gerechnet. Aufgrund des Konjunktureinbruchs, der auf 4,1 Prozent steigenden Arbeitslosigkeit und der Aufwertung des Frankens wird die inländische Teuerung mit minus 0,9 bzw. minus 0,3 Prozent in den Jahren 2020 und 2021 wieder negativ. Im negativen Bereich dürften auch die Zinssätze bleiben.

Im Sommer und Herbst schien sich die Wirtschaft sogar positiver zu entwickeln. Die Konjunktur erhielt mit Beginn der kälteren Jahreszeit und der zweiten Corona-Welle jedoch wieder einen Dämpfer. Diese Umstände erklären, dass der Bundesrat zwar, wie geplant, am 19. August den Voranschlag 2021 inklusive Finanzplan 2022-2024 verabschiedete, nachträglich aber drei Nachmeldungen übermittelte, welche fast ausschliesslich Zusatzaufwände aufgrund der Corona-Krise betrafen. Die Nachmeldungen datieren vom 25. September und vom 11. und 18. November. Dadurch mussten die Kommissionen sehr kurzfristig weitere Beträge aufnehmen oder Zusatzsitzungen einlegen.

In seiner Botschaft ging der Bundesrat am 19. August davon aus, dass die ordentlichen Einnahmen 2021 auf dem Niveau des Voranschlags 2020 stagnieren werden. Begründet ist das mit der befristeten Aussetzung der Verzugszinsen im Jahr 2020 bei der direkten Bundessteuer und bei der Mehrwertsteuer, was zur Folge hat, dass sich ein Teil der 2020 fälligen Einnahmen in die Folgejahre verschieben und damit den Covid-Einbruch kompensieren könnte. Ebenfalls eine Entlastung bringt die zusätzliche Gewinnausschüttung der Nationalbank.

Die ordentlichen Ausgaben steigen gegenüber dem Vorjahresbudget um 2 Prozent. Das Wachstum ist hauptsächlich auf weitere Ausgaben zur Bewältigung der [PAGE 1216] Corona-Pandemie zurückzuführen. Dafür wurden anfänglich 1,6 Milliarden Franken budgetiert. Unter Ausklammerung dieser Massnahmen würden die Ausgaben auf dem Niveau des Voranschlags 2020 bleiben. Weil die Schuldenbremse genügend Spielraum gibt, um die Ausgaben im Zusammenhang mit Corona zu decken, verzichtete der Bundesrat anfänglich darauf, dem Parlament einen ausserordentlichen Zahlungsbedarf zu melden.

Für das Jahr 2021 beantragte uns der Bundesrat im ordentlichen Haushalt Einnahmen von 75,8 Milliarden Franken und Ausgaben von 76,9 Milliarden Franken, was ein Defizit von rund 1 Milliarde Franken zur Folge hatte. Korrigiert um den Konjunkturfaktor, ergab das in der Schuldenbremse einen Handlungsspielraum von 2,2 Milliarden Franken. Die Vorgaben der Schuldenbremse hätten im August - Corona-bedingt, aufgrund der deutlichen Unterauslastung der Wirtschaft - gar ein Defizit von 3,3 Milliarden Franken zugelassen.

Dann kamen die Nachmeldungen. Mit der ersten Nachmeldung vom 25. September beantragte der Bundesrat weitere 1,4 Milliarden Franken für fast ausschliesslich Corona-bedingte Aufwände. Gegenstand dieser Nachmeldung waren auch 20 Millionen Franken für Härtefälle bei den Geschäftsmieten. Dieser Betrag wurde inzwischen hinfällig, Sie haben ja letzte Woche das Geschäftsmietegesetz abgelehnt. Aus diesem Grund habe ich einen Einzelantrag auf Streichung dieser Position eingereicht.

Mit der zweiten Nachmeldung vom 11. November nahm der Bundesrat Beschlüsse der Herbstsession auf; er berechnete die Ansprüche beim erweiterten Erwerbsersatz neu auf 2,2 Milliarden Franken. Weiter berechnete er Ansprüche aufgrund der Parlamentsbeschlüsse aus der Herbstsession im Bereich der Kultur und des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation neu, ohne aber die entsprechenden Gelder zu beantragen. In der zweiten Nachmeldung belief sich das Finanzierungsdefizit auf 4,2 Milliarden Franken. Gemäss Schuldenbremse müsste jetzt 1 Milliarde eingespart werden. Der Bundesrat beantragte deshalb 2,2 Milliarden Franken für den Erwerbsersatz als ausserordentlichen Zahlungsbedarf. Diese Massnahme eröffnet jetzt gemäss Schuldenbremse einen Handlungsspielraum von 1,2 Milliarden Franken.

Die dritte Nachmeldung vom 18. November im Umfang von 680 Millionen Franken betrifft die kantonalen Härtefallmassnahmen für Unternehmen. Damit soll der schon vorgesehene Verpflichtungskredit von 200 Millionen Franken aus der zweiten Nachmeldung um 480 Millionen Franken aufgestockt werden. Die Corona-bedingten Budgetkredite belaufen sich somit insgesamt auf 5,4 Milliarden Franken.

Erlauben Sie mir einen Blick in die Finanzplanjahre: Für den Finanzplan 2022-2024 wird davon ausgegangen, dass sich die wirtschaftliche Entwicklung mit einem überdurchschnittlichen BIP-Wachstum fortsetzt und sich 2024 wieder dem Trendwachstum von 1,7 Prozent annähert. Ohne die budgetneutrale Mehrwertsteuererhöhung zugunsten der AHV ab 2022 läge das durchschnittliche Einnahmenwachstum gegenüber dem Voranschlag 2020 bei 1 Prozent pro Jahr. Im Jahr 2024 blieben die Einnahmen um 1,9 Milliarden Franken oder 2,3 Prozent unter der finanzpolitischen Standortbestimmung vom 19. Februar dieses Jahres.

Diese Einbusse ist einerseits geringer als jene beim nominalen Bruttoinlandprodukt; dies, weil der Rückgang durch zusätzliche Einnahmen abgefedert wird. So wird davon ausgegangen, dass die zusätzliche Gewinnausschüttung der Nationalbank fortgesetzt wird. Andererseits beruht die Schätzung der Verrechnungssteuer auf dem bisherigen Trend. Das Risiko, dass sich dieser Trend abschwächt, hat sich mit der Corona-Krise jedoch deutlich erhöht. Weiter verschlechtert die von unserem Rat kürzlich beschlossene Abschaffung der Industriezölle im Umfang von 560 Millionen Franken die angenommenen Werte, falls der Nationalrat unserem Beschluss folgt.

Auf der Ausgabenseite ging der Bundesrat von einem durchschnittlichen Wachstum von 1,9 Prozent aus. Aufgrund dieser Annahme sind in der Finanzplanperiode durchwegs Defizite zu erwarten. Weil sich die Wirtschaft nur langsam von der Corona-Krise erholen dürfte, lässt die Schuldenbremse die Defizite bis 2023 explizit zu. Erst 2024 verlangt sie ein ausgeglichenes Ergebnis. Aus heutiger Sicht dürfte dieses Ziel jedoch nicht erreicht werden. Die Zahlen zum Finanzplan sind deshalb mit Vorsicht zu interpretieren. Insbesondere die Unsicherheit über die Geschwindigkeit und den Umfang der wirtschaftlichen Erholung ist gross. Die Haushaltlage bleibt damit eng. Zu berücksichtigen ist auch, dass der Bundesrat noch keine Amortisationen der ausserordentlichen Aufwände und der Corona-bedingten Verschuldung eingeplant hat. Gemäss Finanzhaushaltgesetz sind Fehlbeträge innerhalb der folgenden sechs Jahre zu amortisieren. In besonderen Fällen kann die Frist aber verlängert werden. Im Rechnungsjahr 2020 dürfte sich der Fehlbetrag auf 15 bis 16 Milliarden, Ende 2021 dann auf gegen 20 Milliarden Franken belaufen.

Trotz erschwerter Bedingungen konnte die Finanzkommission den Voranschlag seriös vorberaten. Eintreten war obligatorisch und wäre sicher auch unbestritten gewesen. Der Ständerat ist Zweitrat. Die Kommission befasste sich an insgesamt drei Sitzungen mit Voranschlag und Nachmeldungen. Vorgängig hatten die Subkommissionen die Departemente geprüft.

Zu Beginn der Budgetdebatte diskutierte die Kommission in einer Grundsatzdebatte über die langfristigen finanziellen Entwicklungen. Dabei beurteilte die Mehrheit der Kommission die finanziellen Perspektiven - vor allem betreffend die Ertragsseite in den Finanzplanjahren - kritischer als der Bundesrat. Im Frühjahr des kommenden Jahres wollen wir uns in Kenntnis der aktuellen Zahlen zum Jahr 2020 intensiv mit den finanzpolitischen Perspektiven befassen. Dabei ist eine Strategie festzulegen, wie mit den epidemiologischen Kosten umzugehen ist, dies unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Entwicklung, der Situation der Bundesfinanzen zusammen mit der Amortisation der angehäuften Corona-Schulden.

Mit 7 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen fand der Antrag eine Mehrheit, grundsätzlich nicht über den bundesrätlichen Entwurf hinauszugehen und das Budget nicht zusätzlich aufzustocken. Ausnahmen sollen möglich sein, wenn die Budgeterhöhungen bei anderen Stellen kompensiert werden oder wenn der Bundesrat die Positionen gegenüber dem Budget 2020 reduziert hat. In Kenntnis dieses Grundsatzbeschlusses begannen wir die Detailberatung.

Aufgrund der eigenen Budgetrestriktionen fanden nur sehr wenige Anträge eine Mehrheit, und die Kommission war in der Budgetaufstockung zurückhaltend. So wurden Aufstockungsanträge für den Kindesschutz und die Landwirtschaft abgelehnt, oder es wurde ihnen nur zum Teil stattgegeben, so im Umweltbereich. Umgekehrt fanden auch Kürzungs- und Sparanträge keine Mehrheit.

Wir nahmen alle Covid-19-Nachmeldungen, die zum Teil auch auf unseren Beschlüssen beruhten, auf. Während der Bundesrat die Aufwände für Härtefälle nur als Verpflichtungskredite aufnehmen wollte, beantragt Ihnen die Kommission, den entsprechenden Betrag von 680 Millionen Franken auch in den Voranschlag aufzunehmen und damit ein positives Zeichen für die darbende Wirtschaft zu setzen.

Die finanziellen Auswirkungen unserer Parlamentsbeschlüsse im Bereich der Kultur und des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation legte der Bundesrat zwar dar, beantragte die entsprechenden Beträge aber nicht zur Aufnahme ins Budget. Im Bereich Kultur legte das Parlament die Summe bereits in der Herbstsession auf 6,5 Millionen Franken fest. Sie ist bereinigt, wir haben sie deshalb ins Budget aufgenommen. Im BFI-Bereich bestehen über die zu budgetierende Höhe noch Differenzen zwischen den Räten. Die nationalrätliche Kommission verpasste es, die Beträge ins Budget aufzunehmen. Aus diesem Grund haben wir Ihnen die Beträge beantragt. Inzwischen wurden die Positionen im Nationalrat aufgrund von Einzelanträgen angenommen. Wenn wir ihnen heute stattgeben, sind sie beschlossen.

Aus diesem Grund habe ich auch in diesen Punkten einen Einzelantrag eingereicht, gemäss Bundesrat zu beschliessen, damit sich eine Differenz ergibt. Dies ermöglicht es, im Differenzbereinigungsverfahren den korrekten Betrag festzulegen. Die WBK beider Räte haben darüber noch zu befinden. Ich werde den Sachverhalt in der Detailberatung noch begründen. [PAGE 1217]

Mit all diesen Änderungen und Ergänzungen ist im Voranschlag von ordentlichen Ausgaben von 78,3 Milliarden Franken und einem Aufwandüberschuss von 2,3 Milliarden zu rechnen. Die zusätzlichen, ausserordentlichen Aufwände betragen 2,88 Milliarden Franken, die Schuldenbremse ist aber eingehalten. Eintreten auf den Voranschlag ist mit Ausnahme des Bundesbeschlusses Ib obligatorisch; Eintreten auf diesen Bundesbeschluss war in der Kommission aber unbestritten.

Ich empfehle Ihnen, den Anträgen Ihrer Kommission zu folgen und dem Voranschlag 2021 zuzustimmen.