Schmid Carlo · Ständerat · 2002-10-01
Schmid Carlo · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion · 2002-10-01
Wortprotokoll
Dieses Geschäft hat mir von Anfang an widerstanden. Ich habe eigentlich keinen einzigen Grund gesehen, dem Geschäft zuzustimmen, mit Ausnahme davon, dass es keine Alternative dazu gibt. Das Geschäft hat zwei Anlässe: erstens einen finanziellen und zweitens einen politischen.
Der finanzielle Anlass - das ist heute Morgen sehr stark zur Geltung gekommen - hat einen ethisch hoch stehenden Hintergrund. Es ist der Gerechtigkeitsgedanke: In dieser Eidgenossenschaft sollen in Bezug auf die Finanzausstattung der Kantone nicht allzu grosse Disparitäten herrschen. Man will also die Steuerbelastungen etwas ausgleichen und angleichen. Ich glaube, das ist richtig, und von daher bin ich der Auffassung, dass wir eben keine Alternative haben, sonst bricht dieses Land eines Tages auseinander. Die Alternative, die es rein theoretisch gäbe, wäre der materielle Steuerharmonisierungsprozess, und da bin ich aus verschiedenen Gründen dagegen. Erstens bin ich der Auffassung, dass eine materielle Steuerharmonisierung in sich einen finanzpolitischen Schlendrian zur Konsequenz hat; zweitens wäre damit der Föderalismus dann wirklich am Ende. Von daher bin ich der Auffassung, dass wir den Input-Ausgleich in dieser Eidgenossenschaft durchaus ernsthaft betreiben sollen.
Wenn wir von einem Input-Ausgleich sprechen, dann müssen wir allerdings sofort auch sagen, dass auch der Output zu betrachten ist. Man muss sehen, dass natürlich trotz allen unseren Anstrengungen die ganze Disparität, die wir heute beklagen, innerhalb relativ kurzer Zeit wieder da sein kann. Es gibt nämlich von Kanton zu Kanton völlig unterschiedliche Auffassungen der Kantonsbevölkerung darüber, was überhaupt eine Staatsaufgabe ist. Es gibt Dinge, die man in Appenzell Innerrhoden halt nicht als Staatsaufgabe betrachtet - nicht nur, weil man sie nicht "vermag", sondern weil man sagt, das sei Sache der Privaten -, die man jedoch in anderen Kantonen als Staatsaufgabe betrachtet. Selbst dort, wo man eine Aufgabe als Staatsaufgabe anschaut, gibt es immer noch Differenzen zwischen den Kantonen hinsichtlich des Standards der Leistungserbringung und des Niveaus der Dienstleistungen. Der eine Kanton würde sagen: Ma foi, machen wir das der Nähe nach; wer etwas mehr will, soll das selbst bezahlen, wir machen ein Grundangebot. Andere Kantone sind da eben luxuriöser. So werden wir in wenigen Jahren wieder am gleichen Ort stehen. Die Botschaft weist nämlich darauf hin, die Bilanz der alten Finanzausgleichsbemühungen sei ernüchternd gewesen (BBl 2002 2315). "Obschon die finanzkraftabhängigen Zahlungen an die Kantone seit 1970 real stark ausgebaut worden waren, hatten die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den einzelnen Kantonen deutlich zugenommen." (Ziff. 1.2.1) Das ist nicht nur eine Frage von mehr oder weniger Standortgunst oder von mehr oder weniger Steuereinnahmen, sondern auch eine Frage der Auffassung, was der Staat leisten soll. Wir werden diese kulturellen Unterschiede mit solchen Veranstaltungen nicht auf ewig einebnen können und müssen das auch nicht tun. Wir sollten uns darüber im Klaren sein, dass wir diese finanzpolitische Veranstaltung in zehn oder fünfzehn Jahren wiederholen werden.
Bei der Betrachtung, wie man nun diese Ausgabengerechtigkeit herstellen soll, kommt man augenblicklich und ganz natürlich auch zur Frage: Hat die Ausgabenpolitik auch etwas mit der Aufgabenpolitik zu tun? Ich habe das erwähnt. Hier kommt dann der Konnex zum zweiten Bereich, zur zweiten Motivation dieses Gesetzes, nämlich einer bestimmten föderalismuspolitischen Fragestellung: Wer soll in diesem Staat wofür verantwortlich sein? Die Antwort lautet hier, dass wir auf der einen Seite einer bestimmten Auffassung des Subsidiaritätsprinzips und auf der anderen Seite dem Äquivalenzprinzip folgen. Das hat - auf gut Deutsch ausgedrückt - zwei Grundsätze zur Folge:
1. Was die Kantone erledigen können, sollen sie nicht auf den Bund abwälzen.
2. Wenn der Kanton dann aber zahlen muss, dann soll er auch befehlen, und der Bund soll sich hier nicht mehr normativ engagieren.
Wir sind damit völlig in der Föderalismusdiskussion; das ist eine politische Diskussion. Hier ist etwas passiert, das mir von Anfang an nicht gefallen hat - ich möchte das hier deutlich sagen; ich war persönlich beleidigt. In der ganzen Diskussion um die Aufgabenverteilung ist im Vorfeld eine Verächtlichmachung der kleinen Kantone hervorgetreten, die ich als skandalös empfinde. Ich danke dem Bundesrat dafür, dass er diesen falschen Zungenschlag nicht mehr in die Botschaft aufgenommen hat. Wenn im Jahre 1999 der Schlussbericht des NFA festhält: "Für die Zukunft des Föderalismus wird es .... entscheidend sein, dass bei Aufgabenzuweisungen der Massstab nicht immer an den kleinsten Kantonen angelegt wird", dann muss ich Ihnen die Frage stellen: Wo finden Sie ein Beispiel, bei dem wir als Gesetzgeber - ich sitze seit 22 Jahren in diesem Saale - bei der Aufgabenverteilung an die Kantone auf die kleinsten Kantone Rücksicht genommen haben? Raumplanungsgesetz, Umweltschutzgesetz, Gewässerschutzgesetz, Lebensmittelgesetz: Sie können die ganze Palette der Gesetzgebung der letzten zwanzig Jahre durchgehen; wir haben auf die Kantone in dieser Hinsicht sehr selten geschaut. Eine der Konsequenzen war ja die Entstehung der KdK, weil man der Meinung war, man nehme nicht auf die Kantone Rücksicht.
Die kleinen Kantone haben genau die gleichen Lasten und Aufgaben wie die grossen Kantone. Sie können die Aufgaben nicht alleine erfüllen - aber müssen wir deswegen eine Zwangsveranstaltung machen? Was haben wir denn in den vergangenen Jahren als kleine Kantone gemacht? Wir haben uns entweder regional zusammengeschlossen; wir haben auf Gemeindeebene Zweckverbände weit über die Kantonsgrenzen hinaus geschaffen. Oder wir haben uns - im Erziehungswesen zum Beispiel - national zusammengeschlossen. Die Nichthochschulkantone haben den [PAGE 843] Hochschulkantonen für jene Studenten, die bei ihnen studieren, vertraglich erhebliche Beiträge zugesichert, und sie bezahlen sie auch. Die Nichthochschulkantone bezahlen heute den Hochschulkantonen mehr Beiträge, als der Bund den Hochschulkantonen bezahlt. Im Bereiche der Fachhochschulen bilden wir gemeinsame Körperschaften. Ich könnte hier einen Aufgabenbereich nach dem anderen nennen und Ihnen damit zeigen, dass wir kleine Kantone immer föderalistisch zusammengewirkt und uns somit der staatlichen Aufgabenerfüllung nicht entzogen haben.
Es besteht offenbar bei einigen Regierungen grösserer Kantone die Angst, dass die Kleinheit bestimmter Kantone beim Bund irgendwie implizit dazu führt, dass schneller zentralisiert wird, als wenn es nur noch diese berühmten acht grossen Kantone gäbe. Aber ich will Ihnen sagen: Dieser Anlass zur ganzen Föderalismusdiskussion ist falsch, und das findet in der Realität keine Stütze; es waren nicht die kleinen Kantone, die Probleme gemacht haben, es sind auch grosse Kantone, die Probleme haben. Grösse allein ist, wie die Schicksale vieler dem Grössenwahn der Neunzigerjahre verfallener Unternehmungen gezeigt haben - mindestens dann, wenn man die Grösse allein nimmt -, kein Rezept für den Erfolg in der Zukunft. Kleine Einheiten haben sich, wenn sie gesund sind, ebenso gut - wenn nicht besser - behauptet als grosse Einheiten, die heute - man sieht es - Stück für Stück wieder herauswürgen, was sie in den Neunzigerjahren gierig verschlangen und nicht zu verdauen vermochten, wenn sie nicht gar daran erstickt und zugrunde gegangen sind.
Ich glaube also, dass man in der ganzen Föderalismusdiskussion mit dem Bundesrat diese "Erbschuld" der verächtlich gemachten kleinen Kantone ausmerzen muss.
Dann kommt man zur politischen Diskussion dieser Vorlage, welche heute Morgen etwas zu kurz gekommen ist. Hier möchte ich kurz zwei Elemente ansprechen: erstens die Einteilungskriterien für die Aufgabenverteilung und zweitens die politischen Implikationen des institutionellen Teils für die Kantone und den Bund. Wir haben in der Vorlage 1 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs, bei Artikel 43a der Verfassungsbestimmungen, so genannte Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben. Das sind die Leitlinien für die Zukunft, Leitlinien, die dazu führen müssen, dass die Aufgabenverteilung auf Bund und Kantone einem klaren, rationalen Konzept nach den Prinzipien der Subsidiarität und der finanziellen Äquivalenz folgt. Dafür haben wir einen Artikel 5a, einen Artikel 42 und einen Artikel 43a. Die KdK hält stark an dieser normativen Säule dieses Geschäftes fest.
Wohlan, ich kann damit leben. Aber es gilt hier vor Illusionen zu warnen. In dieser direktdemokratischen Eidgenossenschaft gibt es die Volksrechte. Mit dem Mittel der Volksinitiative kann man diese Bestimmungen umgehen. Sie werden in Zukunft keine Volksinitiative für ungültig erklären können, wenn sie - was auch schon passiert ist - fordert, dass nicht mehr die Kantone für die Wanderwege zuständig sein sollen, sondern der Bund. Das ist zwar unter dem Titel der Subsidiarität ein völliger Unfug, macht aber die Bestimmung nicht rechtswidrig.
Das heisst mit anderen Worten: Auch hier werden wir keine in Ewigkeit feststehende normative Veränderung vornehmen. Wir werden innert Kürze wieder einen Flickenteppich an Zuständigkeiten erhalten, der weder dem Subsidiaritätsprinzip noch dem Prinzip der finanziellen Äquivalenz entspricht. Man wird dem Bund Kleinigkeiten anhängen und grosse Dinge bei den Kantonen lassen, man wird sich regellos verhalten, gerade so, wie es eben kommt. Warum kommt es so? Weil natürlich der Föderalismus nicht von den kleinen Kantonen per se infrage gestellt wird, sondern von der gesellschaftlichen Entwicklung. Daran werden wir nichts ändern können.
Wir leben in einer Zeit, in der mit der nicht nur räumlichen, sondern auch geistigen Mobilität bestimmte Fragen, die wir gerne unter dem Titel des Föderalismus abgehandelt haben, auf Unverständnis stossen. Wer umzieht, hat schon Mühe damit, dass die Kehrichtabfuhr nicht mehr am gleichen Tag funktioniert wie früher zuhause. Man hat sich daran gewöhnt. Wer umzieht, hat wenig Verständnis dafür, dass das Schulsystem etwas anders ist, obwohl es im Prinzip so verheerend auch wieder nicht ist. Wer umzieht, möchte am neuen Ort das gleiche Steuersystem und die gleichen Beitragssysteme wie am alten Ort wiederfinden; man kann ja nicht jedes halbe Jahr neue Formulare auswendig lernen und lernen, wie man mit ihnen umgehen muss.
Was wir früher unter dem Titel Föderalismus gepriesen haben, nämlich die Verschiedenheit unter den Kantonen, die Andersartigkeit, die wir als Bereicherung empfunden haben, wird heute als Abartigkeit, als Absonderlichkeit, betrachtet. Das führt dazu, dass man sagt, man müsse schauen, dass in der ganzen Schweiz die gleiche Frage gleich behandelt werde. Dann lanciert man eine Volksinitiative, und damit ist die Geschichte wieder zentralisiert, entföderalisiert. Das ist der Grund der Problematik des Föderalismus, es sind nicht die kleinen Kantone.
Ich bitte Sie also - bei allem Respekt für diese schönen juristischen "Gobelins", die wir da in unserer eidgenössischen Stube aufhängen -, bei den Artikeln 5a, 42 und 43a in der Zukunft daran zu denken, dass sich die Bewohner dieses Hauses nicht an die Vorgaben der Architekten halten werden.
Zum zweiten Element: Die Konsequenzen dieser Aufgabenteilungsmechanismen, die wir jetzt im institutionellen Teil festschreiben - Allgemeinverbindlicherklärung, Anschlusspflicht -, sind noch nicht in allen Details überlegt und abzusehen. Wir haben bei diesen Mechanismen Demokratiedefizite und eine Exekutivlastigkeit. Wie sich die Kantonsparlamente hier einrichten werden, ist völlig unklar. Wir haben hier eine ganze Palette an Fragen, die nicht beantwortet sind. Wir ziehen natürlich mit diesen Instrumentarien der interkantonalen Rahmenvereinbarung und der darauf gestützten Einzelvereinbarungen eine neue Ebene in das eidgenössische Haus ein. Diese Ebene ist zwischen Gemeinden, Kantonen und Bund bzw. zwischen Kantonen und Bund angesiedelt. Deren staatspolitische und staatsrechtliche Bedeutung ist noch nicht abzusehen. Das sind offene Fragen, die im Laufe der Zeit zu klären sein werden.
Bezüglich dieser Abgeltungen werden auch finanzielle Fragen aufgeworfen. Wenn Zentrumslasten zwangsweise abgegolten werden müssten, dann heisst das, dass irgendwo der Verhandlungsspielraum schon etwas kleiner ist, als wenn man mit voller Freiheit miteinander sprechen könnte. Die Zentrumslasten werden von Zentren angeboten. Zentren haben es an sich, dass sie hie und da, trotz finanzieller Probleme, noch ertragsstärker sind als die Randgebiete. Das führt dazu, dass sie dann eben in Gottes Namen auch andere Löhne zahlen. Warum sage ich Ihnen das? Während z. B. in einem der Ostschweizer Kantone und im Fürstentum Liechtenstein, die dem Gebiet der Erziehungsdirektorenkonferenz angehören, ein Sekundarlehrer im Schnitt 4438 Franken verdient, verdient der Sekundarlehrer im Kanton Zürich 5845 Franken: Das sind 31 Prozent mehr als der ostschweizerische Durchschnitt. Das sind die Löhne, die wir dann zahlen müssen, wenn wir Zentrumslasten abgelten müssen. Wir tragen zu Leistungserstellungen bei, die zu erheblich höheren Konditionen erbracht werden, als sie bei uns auf dem Land erbracht werden. Wenn man also in dieser ganzen Geschichte nicht aufpasst, dann erfahren wir noch ein "crowding out" der Randkantone.
Daher bin ich dankbar, dass auch Frau Spoerry dazu beigetragen hat, den Katalog der gemeinsamen Aufgaben von der Gesetzesebene auf die Verfassungsebene anzuheben. Damit haben wir das Ständemehr als Sperrmassnahme eingebaut. So können die grossen Kantone nicht am Ende noch die Züspa, die Olma und einen Wellness-Park von uns mitfinanzieren lassen. Das sind Dinge, die dazu beigetragen haben, dass ich am Ende dieser Vorlage zustimmen kann. Wir haben in der Kommission stets versucht, zwischen den Geber- und den Nehmerkantonen eine vernünftige Balance zu finden. Beiden Positionen sind rechtliche Garantien zu geben, sodass die Geberkantone nicht ad infinitum geschröpft und die Nehmerkantone auf der anderen Seite nicht ad [PAGE 844] infinitum zur Beitragszahlung herangezogen werden. In diesem Sinne halte ich die Operation aus finanzieller Hinsicht für richtig.
In politischer und institutioneller Hinsicht gibt es verschiedene Fragen, die der Nationalrat vielleicht auch noch prüfen muss und die wir dann im Verlaufe der weiteren Beratung nochmals gründlich anschauen müssen. Für den Erfolg der ganzen Veranstaltung, bin ich geneigt zu sagen, wäre die Idee von Herrn Schweiger ernsthaft zu überlegen. Der Schweizer kauft diese Katze nicht gern im Sack. Vielleicht könnte man hier das eine oder das andere aus den von Herrn Schweiger vorgeschlagenen Paketlösungen noch brauchen.
In diesem Sinne bin ich für Eintreten und stimme in der Regel für die Mehrheit der Kommission, wo ich nicht selbst in der Minderheit bin.