Pfisterer Thomas · Ständerat · 2002-10-01

Wortprotokoll

Ich habe noch eine Sorge - ich möchte dies unterstreichen, weil diese Frage in der Eintretensdebatte, so scheint es mir, bisher nicht genügend zum Ausdruck gekommen ist -, nämlich, dass die politische Dimension des Projektes unterschätzt wird. Das Projekt ist am Anfang allzu finanzlastig und allzu mechanistisch konzipiert worden. Diese mechanistische, finanzlastige, allzu zahlenorientierte Sicht ist immer noch sehr stark vertreten. Es geht nicht nur um Finanzströme, sondern es geht in allererster Linie um eine politische Reform. Im Wesentlichen will das Projekt ja Chancen schaffen und Mittel zur Verfügung stellen. Wir ziehen aus, um insbesondere die Steuerbelastung in diesem Land auszugleichen. Aber wer hindert einen Kanton daran, die Spielräume bzw. die Mittel, die er bekommt, statt sie für Steuersenkungen zu benutzen, in neue Aufgaben zu investieren oder selber Lösungen zu suchen, statt zusammenzuarbeiten? Vieles, was hier institutionell zusammengestellt wurde, ist nur sehr beschränkt erzwingbar. Ich hoffe, der Zweitrat könne sich noch einmal mit der Frage beschäftigen, ob genügend Anreize dazu bestehen, dass das Ganze auch wirklich funktioniert. Daran habe ich nach wie vor erhebliche Zweifel.

Lassen Sie mich diese politische Dimension noch unter verschiedenen Aspekten beleuchten:

1. Ich verstehe die Arbeit der Kommission vor diesem Hintergrund: Sie hat das Konzept, das Projekt, gesamthaft gutgeheissen; sie hat sich aber bemüht, den Konsens politisch zu verbreitern. Sie ging von der Erkenntnis aus, dass es ein Projekt der Partnerschaftlichkeit ist. Ich darf hier noch die folgende Klammerbemerkung einfügen: Das ist im Wesentlichen dank einer vorbildlichen Projektarbeit unter der Leitung von Herrn Bundespräsident Villiger zustande gekommen. Man darf dazu noch anmerken, dass auch die Konferenz der Kantonsregierungen hier ihre Forumsfunktion unter Beweis gestellt hat.

2. Dieses Vorgehen der Kommission führt aber dazu, dass aus politischen Gründen verschiedenste "Kröten" geschluckt werden müssen. Ich hoffe, dass der Ständerat, dann aber auch der Nationalrat mit der gleichen Einstellung ans Werk gehen und meinetwegen Verbesserungen anbringen, aber nichts infrage stellen.

3. Hier sind wir daran, ein politisch anspruchsvolles, neues Modell der Rollenteilung zu konzipieren. Die Karten zwischen Bund und Kantonen werden neu gemischt; in Einzelbereichen vorher, wie dem öffentlichen Verkehr, dann in der Bundesverfassung und jetzt schwergewichtig hier in diesem Projekt der Neugestaltung des Finanzausgleichs. Dieses Projekt basiert darauf, dass grundsätzlich beide - Bund und Kantone - ihre Aufgaben zunächst einmal selber, alleine, lösen. Sie sollen allenfalls die Zusammenarbeit in der Horizontalen oder in der Vertikalen suchen. Das Projekt will die Kantone handlungsfähig machen, ihnen Kompetenzen und finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Aber dann kommt es wieder darauf an, ob sie politisch wollen und die Kraft aufbringen, etwas daraus zu machen. Diese politische Dimension ist für den Erfolg des Projektes entscheidend. Das können wir nicht mit Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen anordnen.

4. Eine weitere politische Dimension betrifft das schrittweise Vorgehen; es wurde in den einzelnen Voten schon erwähnt. Trotz der langen und intensiven Projektarbeit sind wir auch heute noch lange nicht am Ziel. Wir sind in einer ersten Etappe: Wir machen das "Verfassungsdach" und ein kleines Stück der Gesetzgebung. In einer zweiten Phase kommt die Spezialgesetzgebung. Dort kann sich auch wieder das Bedürfnis ergeben, die Verfassung noch einmal anzupassen; wer weiss, wie lange das geht? Dann kommt die Phase der Umsetzung durch die Verordnungen, teils durch den Bundesrat, teils durch die Bundesversammlung. In der nächsten Phase geht es darum, wie die "Töpfe" finanziell bestückt werden. Teilweise gleichzeitig, teilweise nachher kommt die Phase der Vertragsaushandlung zwischen Bund und Kantonen und unter den Kantonen. Danach kommt eine sehr grosse Anpassungsarbeit in den Kantonen - darüber muss man sich im Klaren sein -, und zwar auf der Ebene der Verfassung und vor allem der Gesetzgebung sowie in der Verwaltungsarbeit. Schliesslich kommt die Wirksamkeitsüberprüfung alle vier Jahre.

Das ist ein sehr umfangreiches Projekt, und der Umfang dieses Projektes erschwert die politische Auseinandersetzung. Es ist nicht wie üblich und gewohnt, dass man also über ein Gesetz bestimmt und dann der administrative Vollzug folgt [PAGE 841] oder dass gestützt auf eine Verfassungsbestimmung Gesetz und Vollzug folgen, sondern es liegt hier eine viel offenere Fragestellung vor. Viele Fragen sind sachlich, finanziell, rechtlich und politisch nach wie vor offen. Wer trotzdem jetzt schon eine Festlegung von allem und jedem verlangt, riskiert natürlich, das Ganze zu gefährden. Ein "Super-Paket" gefährdet das Ganze. Wir müssen auch hier irgendwo den Mittelweg suchen. Darum ein paar Zusatzfragen und noch eine Folgerung daraus:

Wir müssen wahrscheinlich noch weiterhin fragen, ob die Anforderungen der Demokratie wirklich erfüllt sind. Hier ist noch einiges zusätzlich zu hinterfragen, sowohl beim Bund wie auf der interkantonalen Ebene. Ich glaube übrigens, dass die Kommission gut beraten war, diese interkantonale Ebene auf das sachlich-funktionell Notwendige zurückzustutzen. Das heisst erstens, die Kompetenz der Bundesversammlung für die Pflichtaufgaben festzustellen; zweitens klarzustellen, dass auf der vierten Ebene nur sekundäre Normen und nicht - wie in der Botschaft steht - primäre Normen entstehen; drittens heisst das, die Parlamente in den Prozess der Aushandlung und der Umsetzung der Verträge einzuschalten.

Das heisst auch praktisch für unsere Arbeit, dass wir uns überlegen müssen, wie das künftige Abstimmungsverfahren aussieht. Wenn alles normal läuft, wird möglicherweise im Jahr 2004 die obligatorisch vorgeschriebene Volksabstimmung über den Verfassungsteil durchgeführt werden. Volk und Stände werden um ihre Meinung gefragt werden. Zum dannzumaligen Zeitpunkt aber geht es nicht um das Finanzausgleichsgesetz, nicht um das FLAG. Dieses wird für später aufgespart. Vielleicht wird dagegen einmal ein Referendum ergriffen; aber im Moment der Verfassungsabstimmung ist dieses Gesetz der Bevölkerung offiziell nicht bekannt. Darüber hat sie nicht zu entscheiden.

Das muss uns dazu führen - und davon ging die Kommission auch aus -, gewisse Dinge statt in der Gesetzgebung schon auf Verfassungsebene zu regeln. Der Einwand von Kollege Marty ist verständlich. Ästhetisch, methodisch mag das stören. Aber wenn wir in der politischen Diskussion antreten müssen und die Vorlage, die nur ein Teil eines noch laufenden Prozesses ist, erklären wollen, dann kann es sehr hilfreich sein, die entsprechenden Eckpfeiler jetzt in der Verfassung aufzunehmen. Aus dieser Sorge ist auch unser Antrag zu Artikel 135 entstanden.

Eine letzte politische Bemerkung: Wir sind an einem grossen Reformwerk. Dieses kann nur gelingen, wenn die Kantone ebenfalls entsprechende Reformen anpacken. Schon der Bundesrat hat in der Botschaft auf diesen Zusammenhang hingewiesen und gezeigt, wie einige Kantone in der Neuordnung ihrer Finanzen und Aufgaben schon weit voran sind. Da wird sich ihnen aber auch die Frage stellen, ob da und dort nicht noch eine Demokratie- und Parlamentsreform in den Kantonen notwendig ist, um die Parlamente einzubinden. Nur wenn sie mitmachen, wird es möglich sein, diese Leistungen zu erbringen und die Finanzen dazu aufzubringen.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und bei der weiteren Beratung diese politische Dimension entsprechend mitzuberücksichtigen.