Parmelin Guy · Bundesrat · 2020-12-16

Wortprotokoll

Ce message de financement pour la participation de la Suisse au paquet Horizon pour les années 2021 à 2027 est traité séparément de notre message FRI national pour les années 2021 à 2024, qui, lui, a une périodicité de quatre ans. Il s'agit ici d'accorder le financement nécessaire à un nouvel accord, pour la durée des nouveaux programmes de l'union européenne qui est, elle, de sept ans. Le fait que notre période FRI et la nouvelle période des programmes de l'Union européenne débutent les deux en 2021 est donc une simple coïncidence.

Notre participation au programme-cadre de l'Union européenne pour la recherche et l'innovation en tant que pays associé constitue un des accords sectoriels du paquet des Bilatérales I de 2000, comme la libre circulation des personnes. Cependant, il s'agit du seul accord de ce paquet qui doit être renouvelé pour chaque génération de programme. Il s'agit d'un programme et non d'un dossier d'accès au marché. Dès lors, il n'y a aucun lien légal entre notre participation à la prochaine génération de ces programmes et l'accord institutionnel entre la Suisse et l'Union européenne. Ce dernier spécifie par ailleurs explicitement les autres accords auxquels il s'applique et les programmes tels qu'Horizon Europe n'en font pas partie.

Il est important que vous accordiez ce financement pour les prochains sept ans à temps, c'est-à-dire pendant cette session, et ceci pour deux raisons. D'une part, c'est seulement après votre décision sur le financement qu'un prochain accord d'association pour la neuvième génération pourra être conclu du côté suisse. Nous devons donc être prêts pour le prochain accord, de notre côté. D'autre part, avec votre décision sur le financement, vous permettrez aussi de financer directement les chercheurs suisses, si la conclusion d'un nouvel accord d'association devait prendre plus de temps. En acceptant ce financement, vous créerez la base juridique et financière qui nous est nécessaire pour garantir à nos chercheurs de pouvoir continuer à participer au plus grand programme pour la recherche et l'innovation dans le monde, ainsi que l'a dit fort justement M. Reynard. Cette sécurité est essentielle, d'autant plus qu'il y a déjà suffisamment d'inconnues dans le dossier européen en général.

Votre conseil traite ce dossier en tant que deuxième conseil. Le Conseil des Etats a adopté l'arrêté fédéral tel que proposé par le Conseil fédéral, sans changement.

Pourquoi cette participation est-elle importante? La possibilité de se mesurer directement aux meilleurs chercheurs et innovateurs sur le plan international et de construire des réseaux scientifiques est un facteur clé pour l'excellence et la compétitivité de notre place de recherche et d'innovation. Le Conseil fédéral juge qu'il faut continuer cette collaboration bénéfique pour sécuriser notre position de pointe dans le domaine de la recherche et de l'innovation.

Le présent paquet propose le financement de quatre éléments: premièrement, le neuvième programme-cadre de recherche et d'innovation intitulé Horizon Europe; deuxièmement, le programme de recherche et de formation de la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom); troisièmement, l'infrastructure de recherche internationale pour la fusion nucléaire (Iter); et quatrièmement, le nouveau programme Digital Europe Program.

Je l'ai dit et je le répète, c'est le plus grand programme de recherche et d'innovation au monde. Il finance les recherches et innovations de pointe dans tous les domaines et disciplines, que ce soit la santé, le climat, l'énergie, les transports - et quand on parle de transports, il y a l'aéronautique et le domaine spatial qui sont compris -, la sécurité, mais aussi [PAGE 2607] les denrées alimentaires, les ressources naturelles, ainsi que tout le domaine des sciences humaines et sociales. Il finance de grands projets internationaux avec plusieurs partenaires, ainsi que des bourses individuelles renommées pour des chercheurs et chercheuses d'exception. La nouvelle génération prévoit en outre davantage d'instruments spécifiques pour des entreprises innovantes. Ces fonds constituent une source directe de financement pour les entreprises suisses et surtout pour les petites et moyennes entreprises qui sont actives dans la recherche et le développement. Horizon Europe et les autres éléments du paquet Horizon se complètent mutuellement.

En Suisse, la participation à ces programmes européens a des effets économiques positifs. Une étude d'impact, qui a été publiée par le SEFRI l'année passée, montre que la participation aux projets européens a généré de nombreux brevets, de nombreux produits et services, et a créé de nouvelles entreprises, et donc naturellement des places de travail dans notre pays.

La demande de crédit se monte à 6153,4 millions de francs. Il s'agit d'un plafond de dépenses qui couvre trois lignes de crédit: premièrement, les contributions obligatoires de la Suisse à l'Union européenne pour la participation aux initiatives mentionnées; deuxièmement, des mesures d'accompagnement nationales; et troisièmement, une réserve en cas de contributions obligatoires plus élevées. Les contributions obligatoires augmentent par rapport à la génération actuelle car elles suivent le développement de ces programmes au niveau européen et, vous le savez, l'Europe a décidé d'augmenter considérablement ses investissements dans la recherche et l'innovation, notamment pour réaliser le European Green Deal, avec des moyens très importants, mais aussi pour contrer la menace actuelle du Covid-19 ou pour être mieux préparé à de futures pandémies.

Au niveau technique, l'incertitude par rapport à nos contributions obligatoires augmente cependant sensiblement dans cette génération de programmes, car la Commission européenne propose de changer - cela a été évoqué par plusieurs d'entre vous - la manière de calculer notre contribution, selon le nouveau mécanisme intitulé "pay as you go". Les chercheurs soumettent leur projet et seuls les meilleurs projets sont choisis, comme par le passé. Il n'y a donc strictement rien qui change par rapport aux critères d'évaluation. Seuls les meilleurs projets seront couronnés par un financement. En revanche, si de nombreux projets sont financés dans un Etat associé comme le nôtre, par exemple, cet Etat associé paie à la fin une facture plus élevée. Et ceci est nouveau. Jusqu'à présent, notre contribution dépendait uniquement du produit intérieur brut de la Suisse par rapport au produit intérieur brut de l'Union européenne. En cas de succès importants des chercheurs suisses - et c'est ce que nous souhaitons tous -, la Suisse doit pouvoir honorer des contributions plus importantes à ces programmes. C'est pour cela que le Conseil fédéral vous propose une réserve, comme dans les générations précédentes de programmes, d'ailleurs, et vous recommande vivement de l'adopter telle qu'elle est proposée. Je vais y revenir tout à l'heure.

Le Conseil fédéral vise une association plénière aux trois programmes du paquet Horizon et une participation intégrale à l'engagement européen pour la construction d'Iter. Seul ce mode de coopération garantit un accès intégral à tous les instruments pour nos chercheurs et chercheuses et pour nos entreprises. Mais pour anticiper toute situation future, l'arrêté fédéral prévoit aussi que la Confédération puisse financer directement les institutions de recherche et les entreprises suisses, en mode projet par projet, si ceux-ci ne recevaient pas d'argent de l'Union européenne. Ce mode est une pratique qui est déjà bien établie par le passé. De cette manière, nous sommes préparés à tous les scénarios: une association plénière, que nous recherchons, une association partielle ou retardée, ou même une situation dans laquelle il n'y aurait pas d'association. Cette pratique, cette approche nouvelle intègre d'emblée les adaptations que nous avions dû faire après coup, et de manière urgente, en 2014 et 2016 pour la génération actuelle Horizon 2020. Cette flexibilité sera un atout pour les négociations à venir avec l'Union européenne.

Si un accord d'association ne pouvait pas être conclu à temps, pour le début du prochain programme, les chercheurs suisses pourraient néanmoins participer à toutes les parties du programme - soit environ deux tiers - qui concernent des projets coopératifs avec plusieurs partenaires. A la place du financement de Bruxelles, ils savent qu'ils recevraient l'argent directement de la Confédération, et ceci déjà pour les premières mises au concours, à condition, naturellement, que l'arrêté fédéral dont vous discutez actuellement soit adopté par votre conseil d'ici la fin de cette année.

Je répète - et j'insiste sur ce point - que le timing est extrêmement important. Le Conseil fédéral vous a transmis ce message à temps pour permettre un traitement aux sessions d'automne et d'hiver 2020. En adoptant l'arrêté fédéral avant la fin de l'année, vous permettez à la Suisse de disposer de la base légale de financement au moment où Horizon Europe démarre officiellement, c'est-à-dire début 2021, soit pour conclure un accord, soit pour financer nos chercheurs directement. Pouvoir participer avec un financement aux premiers appels à projets de ces programmes est crucial pour nos chercheurs. C'est souvent en début de programme que les consortiums, constitués par exemple d'universités, de hautes écoles spécialisées, de PME, d'entreprises situées en Suisse et dans les autres pays, se forment pour ensuite collaborer à plusieurs projets d'une génération de programmes.

Permettez-moi d'ajouter encore quelques considérations générales concernant notre situation par rapport aux programmes de l'Union européenne. Comme vous le savez, la Commission européenne a déjà proposé, en juin 2018, que la Suisse ne se retrouve plus dans la même catégorie que les pays de l'Espace économique européen, à savoir l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein, mais dans une nouvelle catégorie d, qui regroupe des pays tels que le Royaume-Uni et les pays qui peuvent participer en tant que partenaire associé aux programmes, mais dont les conditions d'association doivent encore être précisées. Cette catégorie vaut pour tous les programmes européens où une association est possible, donc, par exemple, aussi pour le programme de formation Erasmus 2021-2027. Nous ne connaissons pas encore les modalités d'association détaillées de cette catégorie, ni pour la recherche ni pour la formation. Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne ont commencé les discussions à ce sujet mais il y a de fortes chances qu'une solution définitive ne soit trouvée que lorsque la question du Brexit sera réglée, ce qui est attendu en principe d'ici la fin de cette année.

Dans le cas des programmes de recherche, donc du paquet Horizon dont nous discutons maintenant, ceci est moins grave car nous sommes associés depuis 16 ans, et même depuis 41 ans, si on pense à Euratom. Nous connaissons aussi le nouveau Digital Europe Program qui démarrera en 2021, car il s'agit de projets qui ont débuté sous le programme actuel Horizon 2020 et qui sont regroupés dans un nouveau programme de l'Union européenne dès 2021. Nous connaissons donc d'expérience les programmes dans le domaine de la recherche et de l'innovation. Nous sommes représentés dans les différents groupes de pays associés. Nous avons en la matière un comité mixte chaque année avec l'Union européenne, comme pour d'autres accords bilatéraux. Pour le nouveau mécanisme de financement "pay as you go", nous avons eu des discussions exploratoires l'année passée et cela nous a permis d'estimer les besoins financiers de manière assez claire et de prévoir les insécurités restantes avec une réserve adéquate.

Je rappelle qu'il s'agit ici d'assurer une continuation sans interruption de la participation suisse à ces programmes, participation qui fonctionne très bien. Je vous proposerai donc d'entrer en matière.

J'en viens maintenant à la proposition de minorité de renvoi. Le Conseil fédéral a déjà procédé à cette analyse dans le chapitre 1.5 du message sur le financement. La conclusion est claire, et nette: une solution nationale ne pourra jamais remplacer la valeur ajoutée d'une coopération globale dans la recherche et l'innovation. Il suffit de penser simplement à la lutte contre le Covid-19: avec une approche purement nationale, vous ne pourriez ni saisir toutes les variantes du [PAGE 2608] virus, ni tester des médicaments sur suffisamment de patients. Une solution nationale n'est pas non plus efficiente au niveau des coûts, surtout avec le nouveau modèle "pay as you go". Je dirais même qu'une évaluation commune des projets de recherche pour plusieurs pays est bien plus efficiente que si chaque pays s'organise individuellement. Et finalement - cela a aussi été dit, je crois, par un des intervenants -, il n'existe pas de programme comparable dans le monde entier qui soit aussi grand, qui soit ouvert aux chercheurs du monde entier. Il s'agit ici aussi de permettre au continent européen dans son entier de faire contrepoids à l'Amérique du Nord et aux pôles de recherche asiatiques.

Je vous propose donc de ne pas accepter la proposition de renvoi.

En ce qui concerne la réserve et la proposition de minorité visant à la raboter, je vous rappelle que ces 6153,4 millions de francs représentent un plafond. Cela implique que, si notre participation coûte moins cher, nous dépenserons moins - ce qui serait aussi très bien. Par contre, si les contributions obligatoires coûtent plus que prévu, nous vous proposons dans ce cas cette réserve de 614 millions de francs. C'est 9,98 pour cent du budget. Dans les messages précédents, nous avions aussi proposé des réserves. Le message de 2013 prévoyait, lui, une réserve de 7,4 pour cent du budget total, donc plus ou moins comparable à celle qui est proposée aujourd'hui. Mais, à l'époque, les contributions étaient basées sur le PIB, ce qui est différent du système actuel. Il y a encore de nombreuses inconnues et questions ouvertes quant à notre future contribution financière. Cette réserve doit nous permettre de répondre à ces différentes questions.

Elle couvre plusieurs probabilités. Plusieurs facteurs pourraient faire augmenter la facture. Le premier facteur important, c'est l'augmentation des budgets totaux de ces programmes au niveau européen, le deuxième serait une augmentation de la part que nous devons payer au budget de ces programmes, et le troisième est le taux de change jusqu'en 2030. Pour ce qui est du premier point, soit les budgets totaux des programmes au niveau européen, vous savez qu'un compromis a été trouvé tout dernièrement, le 10 novembre, entre le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne. Ce compromis a été adopté définitivement par l'Union européenne la semaine passée. Après une première augmentation de budget en juillet, avec les mesures pour réagir à la crise du Covid-19, le budget d'Horizon Europe augmente de nouveau de 4 milliards d'euros. Le budget global pour les programmes Horizon Europe, Euratom, Digital Europe et Iter est de plus de 110 milliards d'euros. Il dépasse d'environ 8 milliards d'euros, ou de 7 pour cent, le budget total que nous avions estimé dans notre message de financement. Cela implique que, avec les bases de calcul utilisées dans le message, 478 millions de francs de la réserve seront de toute manière déjà utilisés en raison des budgets totaux plus importants décidés au niveau européen. Cela représente déjà un montant supérieur à la réserve que nous propose la minorité. Donc, rien que pour cette raison - et je laisse tomber ce qui concerne l'incertitude liée à la méthode "pay as you go" et aux taux de change -, il est évident que, pour nous, la réserve telle qu'elle vous est soumise, et que nous avions dans un premier temps estimée à 695 millions de francs - le Conseil fédéral l'a déjà réduite à 614 millions -, est calculée vraiment au plus juste.

Je vous invite très fermement à garder la réserve telle qu'elle est proposée dans le projet.

Concernant les trois propositions individuelles, je vous propose de les refuser pour différentes raisons. Je ne vais pas répéter toute l'explication concernant Euratom et Iter. Ces éléments font partie d'un ensemble, d'un paquet. La discussion pourra avoir lieu ultérieurement puisque M. Atici a déposé une motion qui doit encore être traitée par le Conseil fédéral, qui vise à examiner cet aspect, que certains soulèvent dans les propositions. Actuellement, nous n'avons, pour ces recherches, pas d'alternative à une participation au programme Euratom. Ce sont des problèmes qui dépassent les capacités de la Suisse seule. Il serait très difficile de trouver des infrastructures pour mener certaines des expériences. Tout ce qui concerne la sécurité des systèmes nucléaires, le traitement des déchets et le démantèlement des centrales est extrêmement important pour la Suisse.

Je vous invite ici à rejeter les propositions Munz et Glättli.

De même, je vous invite aussi à rejeter la proposition Schläpfer. Cette proposition correspond à la version du Conseil fédéral du point de vue du contenu et n'apporte pas de valeur ajoutée. Elle risque simplement, en créant une divergence, de rendre problématique l'adoption de ce projet durant cette session.

Je vous demande d'en rester aux propositions de la majorité de votre commission et de suivre le Conseil fédéral et le Conseil des Etats.