Hofmann Urs · Nationalrat · 2002-11-26

Wortprotokoll

Wie jedes Jahr basierte die Budgetierung in den verschiedenen Verwaltungsabteilungen auf den Anfang des Jahres vom Bundesrat verabschiedeten Budgetweisungen. Der Bundesrat hatte bereits im Februar 2002 beschlossen, die Ende 2001 von Volk und Ständen angenommene Schuldenbremse per 1. Januar 2003 in Kraft zu setzen und den eidgenössischen Räten ein schuldenbremsenkonformes Budget - ein schönes Wort - vorzulegen. Die Departemente wurden deshalb damit beauftragt, die im Finanzplan für das Jahr 2003 vorgesehenen Ausgaben um rund 700 Millionen Franken zu reduzieren. Eine vom Finanzdepartement eingesetzte interdepartementale Arbeitsgruppe Schuldenbremse begleitete den Budgetierungsprozess. Die Beratungen des Budgets in der Finanzkommission begannen traditionsgemäss Ende August mit einem ersten groben Überblick über den Stand der Budgetierung und die generellen Aussichten. Der Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, der Herrn Bundespräsident Villiger vertrat, konnte mit nicht geringem Stolz verkünden, die Anstrengungen zur Einhaltung der Schuldenbremse seien von Erfolg gekrönt gewesen; der Bundesrat werde dem Parlament ein ausgeglichenes Budget mit einem kleinen Überschuss von 60 Millionen Franken vorlegen können. Dies, obwohl die Einnahmenschätzungen bereits um 500 Millionen Franken nach unten korrigiert worden waren. Die Prognose der Steuereinnahmen wurde als zwar leicht optimistisch, jedoch realistisch bezeichnet.

Am 30. September 2002 verabschiedete der Bundesrat dieses Budget. Erst im Rahmen der Sitzung der Finanzkommission vom 14. Oktober 2002 mussten wir von Herrn Bundespräsident Villiger zur Kenntnis nehmen, dass die Einnahmenschätzungen für das kommende Jahr um rund eine Milliarde Franken nach unten korrigiert werden mussten - konkret: um 400 Millionen Franken bei der Mehrwertsteuer und um 600 Millionen Franken bei der direkten Bundessteuer.

Anstatt eines Überschusses von 60 Millionen Franken resultierte nun plötzlich ein Defizit von 650 Millionen Franken. Auch wenn zwischen Ende August und Mitte Oktober eine Verdüsterung der konjunkturellen Prognosen erfolgt sein mag, war und ist es für die Finanzkommission nach wie vor schwer nachvollziehbar, weshalb die Einnahmenprognosen in so kurzer Zeit derart massiv auseinander gehen. Gerade die Schuldenbremse mit der Plafonierung der Ausgaben in Relation zu den Einnahmen im Rechnungsjahr setzt verlässliche Einnahmenschätzungen voraus und macht es unverzichtbar, dass den Räten rechtzeitig ein Voranschlag mit realistischen Einnahmenschätzungen vorgelegt wird. Die abrupte Änderung der Einnahmenschätzung innerhalb zweier Wochen unmittelbar vor dem Beginn der Detailprüfung des Budgets in den Subkommissionen hat die Arbeit in unserer Kommission erheblich erschwert und die berechtigte Frage aufkommen lassen, ob überhaupt noch ein seriöser parlamentarischer Budgetprozess möglich ist. So waren die Mitglieder der Finanzkommission erst drei Tage vor ihrer Sitzung Anfang November und damit nach Abschluss der Beratungen in den Subkommissionen im Besitz der bundesrätlichen Korrekturanträge, was offenkundig keine vertiefte Vorbereitung mehr erlaubte.

Ein Antrag, die Budgetberatungen abzubrechen und den Voranschlag dem Parlament erst in der Frühjahrssession 2003 zu unterbreiten, wurde zwar zurückgezogen, nachdem Herr Bundespräsident Villiger auf die mit einem solchen Vorgehen verbundene Verunsicherung in der Bevölkerung und in der Verwaltung sowie auf die negativen Signale gegenüber dem Ausland verwiesen hatte. Die Finanzkommission erwartet jedoch, dass der Bundesrat den Finanzkommissionen in den kommenden Jahren jeweils bis Ende September einen Budgetentwurf vorlegt, der als Basis für die Kommissionsarbeit taugt, und nicht bloss einen Vorentwurf, dem in mehreren Tranchen und zur Unzeit Nachträge nachgeschoben werden.

Die Budgethoheit liegt beim Parlament. Der Bundesrat hat sich so einzurichten, dass diese Budgethoheit effektiv und mit Verantwortung wahrgenommen werden kann. Das Geschäftsverkehrsgesetz gibt klare Termine vor. Diese wurden im vorliegenden Fall nicht eingehalten.

Bereits anlässlich der ersten Beratungen zum Budget 2003, an der Augustsitzung, wurde die Frage aufgeworfen, ob in Anbetracht der nach wie vor bestehenden strukturellen Probleme des Bundeshaushaltes und der sich abzeichnenden konjunkturellen Abflachung eine Einführung der Schuldenbremse per 1. Januar 2003 zu verantworten sei. Diese Diskussion wurde nach Bekanntwerden der massiven Einnahmenausfälle Mitte Oktober weitergeführt. Es wurde erkannt, dass der als Mittel für ein antizyklisches Verhalten propagierte Konjunkturfaktor nicht zu verhindern vermag, dass konjunkturbedingte Einnahmenausfälle bei Anwendung der [PAGE 1742] Schuldenbremse - ungeachtet der rezessiven Tendenzen - zwingend auch eine Reduktion der Ausgaben des Bundes nach sich ziehen und dass mit der Schuldenbremse ein spürbares antizyklisches Verhalten der öffentlichen Hand somit nicht mehr möglich ist.

Die Kommissionsmehrheit vertrat zusammen mit dem Bundesrat die Auffassung, es sei der Volkswille, dass die Schuldenbremse ungeachtet des konjunkturellen Umfeldes sofort, auf Beginn des nächsten Jahres, eingeführt werde, zumal ein Hinauszögern dieser Massnahme mit noch einschneidenderen Sparübungen in den Folgejahren verbunden wäre. Der Bundesrat wurde deshalb damit beauftragt, die Ausgaben im Budget 2003 um rund 320 Millionen Franken zu reduzieren, damit ein mit der Schuldenbremse in Übereinstimmung stehender Voranschlag verabschiedet werden könne.

Am 30. Oktober 2002 verabschiedete der Bundesrat seine Ergänzung zur Botschaft zum Voranschlag 2003. Diese Ergänzung enthält einerseits 44 Anträge für Reduktionen im Umfang von insgesamt 143 Millionen Franken gegenüber dem ersten Budgetentwurf, andererseits das Kreditsperrungsgesetz, welches zu weiteren Einsparungen von total 222 Millionen Franken führen soll.

Ich komme zu diesem Kreditsperrungsgesetz. Die Vorlage vom 30. Oktober 2002 enthält verschiedene Beschlussentwürfe. Einerseits enthält sie das Kreditsperrungsgesetz selbst, welches es den eidgenössischen Räten erlaubt, pauschal für alle Bereiche des Voranschlages des Bundes prozentual gewisse Kürzungen gegenüber den beschlossenen Krediten vorzusehen. Es handelt sich um ein dringliches Bundesgesetz, das sofort in Kraft treten soll und das bis Ende 2007 befristet ist.

Im Weiteren enthält die entsprechende Vorlage die bereits erwähnten Kürzungsanträge bei 44 Positionen in der Höhe von 143 Millionen Franken. Es wird beantragt, dass für das kommende Budgetjahr eine Kreditsperre von 1 Prozent beschlossen wird, und schliesslich unterbreitet der Bundesrat einen angepassten Bundesbeschluss I zum Budget, welcher diesen Anträgen Rechnung trägt.

Ich komme zu den Beratungen in der Finanzkommission: Die Mehrheit der Finanzkommission hat beschlossen, auf den Entwurf zum Kreditsperrungsgesetz einzutreten, da sich die Kreditsperre als Mittel zur Realisierung kurzfristiger Sparmassnahmen bereits in den Neunzigerjahren bewährt habe. Demgegenüber erachtete die Kommissionsminderheit die Kreditsperre als ungeeignete Giesskannenmethode und rügte zudem die negativen konjunkturpolitischen Auswirkungen dieser Massnahme. Ich werde in der Detailberatung noch auf einen entsprechenden Minderheitsantrag zur Frage der Kreditsperre unter Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung zurückkommen.

Mit 13 zu 11 Stimmen wurde ein Antrag abgelehnt, die Kreditsperre von 1 Prozent auf 1,5 Prozent zu erhöhen. Demgegenüber fanden Anträge eine Mehrheit, mit denen gefordert wird, die unter der Sachgruppe 31, "Sachausgaben", aufgeführten Budgetkredite einer Kreditsperre von 2 Prozent zu unterwerfen und die Budgetkredite der eidgenössischen Räte, der Bundesgerichte und der Finanzkontrolle ebenfalls der Kreditsperre zu unterstellen. Der bereinigte Bundesbeschluss zum Kreditsperrungsgesetz wurde schliesslich mit 14 zu 7 Stimmen angenommen.

Die Personalausgaben unterliegen nicht der Kreditsperre. Die Finanzkommission beschloss jedoch mit 15 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung, die unter der Sachgruppe 30, "Personalausgaben", aufgeführten Personalausgaben auf total 4,4 Milliarden Franken zu plafonieren. Dies entspricht gegenüber der bereits vom Bundesrat vorgenommenen Kürzung der Personalausgaben um 40 Millionen Franken einer weiteren Reduktion um 90 Millionen Franken. Ich verweise diesbezüglich auf die Zusammenstellung auf Seite 62 der Botschaft zum Voranschlag. Damit soll der Bundesrat nach Meinung der Kommissionsmehrheit angehalten werden, die Ausgabensteigerungen im Personalbereich auf maximal 1 Prozent zu begrenzen. Herr Bundespräsident Villiger fand kein Gehör mit seinen Hinweisen auf die bescheidenen Lohnmassnahmen der Jahre 1996 bis 2003 von 4,5 Prozent gegenüber einer Teuerung von 5,7 Prozent, mit seinen Hinweisen auf die vom Parlament beschlossenen spezifischen Mehrkosten - ich verweise auf die EffVor, die bilateralen Verträge und die Personalvorsorge -, mit seinen Hinweisen auf die Schwierigkeiten der Umsetzung einer generellen Plafonierung für die einzelnen Ämter sowie auf die negativen Auswirkungen einer erzwungenen Personalreduktion.

Der Plafonierungsantrag ist in der Fahne zum Budget (02.055) auf Seite A 23 aufgeführt. Eine Kommissionsminderheit wird Ihnen beantragen, auf diese generelle Sparmassnahme im Personalbereich zu verzichten.

Alles in allem unterbreitet Ihnen die Finanzkommission aufgrund der Detailberatung einen Budgetentwurf, der den Anforderungen der Schuldenbremse genügt. Ausgaben von 51,26 Milliarden Franken stehen Einnahmen von 50,85 Milliarden Franken gegenüber, woraus ein Defizit von 409 Millionen Franken resultiert. Dieses reduziert sich unter Berücksichtigung der Kreditsperre um 249 Millionen auf 160 Millionen Franken. Gemäss Schuldenbremse wäre ein um 145 Millionen Franken höherer Fehlbetrag zulässig, da sie unter Anwendung des Konjunkturfaktors einen Ausgabenplafond von 51,16 Milliarden Franken vorgibt. In der Gesamtabstimmung stimmte die Finanzkommission dem so bereinigten Budget gemäss Bundesbeschluss I mit 12 zu 2 Stimmen bei 6 Enthaltungen zu.

Unbestritten waren die Bundesbeschlüsse II und III betreffend die Eisenbahn-Grossprojekte und die Eidgenössischen Technischen Hochschulen. Sie wurden einstimmig bzw. mit 19 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung gutgeheissen.

Zum Finanzplan der Eidgenossenschaft: Die von Bundespräsident Villiger am 14. Oktober 2002 präsentierten neuen Einnahmenschätzungen und die zurückhaltenden Konjunkturprognosen für die Finanzplanperiode reduzierten den Wert des vorgelegten Finanzplans letztlich auf eine blosse Kompilation der beschlossenen oder sich abzeichnenden Ausgaben. Die Finanzkommission war sich einig, dass auf dieser Basis keine seriöse finanzpolitische Diskussion stattfinden konnte. Vom Finanzplan wurde deshalb einstimmig in ablehnendem Sinne Kenntnis genommen. Eine formelle Rückweisung des Finanzplans mit dem Auftrag zur Überarbeitung wurde aus zeitlichen Gründen als wenig sinnvoll erachtet. Bundespräsident Villiger erklärte sich jedoch bereit, dem Parlament bis zum Frühjahr 2003 eine finanzpolitische Standortbestimmung zukommen zu lassen, über welche in der Sommersession debattiert werden kann.

Sodann beschloss die Finanzkommission mit 15 zu 8 Stimmen ein Postulat, wonach der Finanzplan im Hinblick auf die Schuldenbremsenkonformität zu überarbeiten sei, unter gleichzeitiger Vorlage von Gesetzesänderungen für Ausgabenverzichte. Demgegenüber verlangt das Postulat einer Kommissionsminderheit, in der in Aussicht gestellten Standortbestimmung zur Erreichung der Schuldenbremsenkonformität gesetzgeberische Massnahmen sowohl auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmenseite aufzuzeigen.

Einige Schlussbemerkungen: Die Budgetberatungen standen dieses Jahr zum ersten Mal unter dem Regime der Schuldenbremse. Die Kommissionsmehrheit hat klar zum Ausdruck gebracht, dass sie die strikte Einhaltung der Vorgaben der Schuldenbremse im Interesse des langfristigen Gleichgewichtes des Bundeshaushaltes als zwingend erachtet. Die Beschlüsse des Nationalrates zum Voranschlag hängen entscheidend davon ab, ob auch der Gesamtrat die Einführung dieses Instruments und die strikte Einhaltung des vorgegebenen Ausgabenplafonds trotz der konjunkturellen Entwicklung als sinnvoll und verantwortbar erachtet.

Unbestritten war in der Finanzkommission, dass Bundesrat und Parlament angesichts der Perspektiven für die nächsten Jahre ungeachtet der konkreten Beschlüsse zum Budget 2003 gehalten sind, eine neue finanzpolitische Standortbestimmung vorzunehmen. Eine solche war auf der Basis des vorgelegten Finanzplans nicht möglich. Unterschiedliche Meinungen bestehen jedoch darüber, ob mit der Schuldenbremse in Übereinstimmung stehende Voranschläge für die nächsten Jahre nur mit Massnahmen auf der Ausgabenseite zu erreichen sind oder ob auch einnahmenseitig [PAGE 1743] Handlungsbedarf besteht, wie dies auch der Meinung des Bundesrates entspricht, so hinsichtlich der Verwendung des AHV/IV-Demographieprozentes beziehungsweise zusätzlicher Mehrwertsteuerprozente zur Finanzierung der Sozialwerke.

Man darf deshalb auf die weiteren Details der bundesrätlichen Überlegungen, die Herr Bundespräsident Villiger in ihren Grundzügen vor wenigen Tagen skizziert hat, gespannt sein. Für den Budgetprozess des nächsten Jahres erwarten wir vom Bundesrat ein sorgfältigeres Vorgehen und die Beachtung der gesetzlichen Terminvorgaben. Die Schuldenbremse darf nicht dazu führen, dass der parlamentarische Budgetprozess künftig durch Hektik und Unsorgfalt gekennzeichnet ist. Die Einführung dieses Instruments in diesem Herbst muss aus den genannten Gründen in verfahrensmässiger Hinsicht jedenfalls als nicht gelungen bezeichnet werden.

Dennoch möchte ich nicht schliessen, ohne Herrn Bundespräsident Villiger und seinen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern dafür zu danken, dass sie sich trotz der aufgezeigten Unzulänglichkeiten und Schwierigkeiten bemüht haben, noch das Möglichste an Klarheit in den Dschungel von Neuberechnungen, Sperren, Plafonierungen, Kürzungen und Aufstockungen zu bringen.