Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2021-03-18

Wortprotokoll

Die Vorlage, die Sie heute beraten, ist eine Auftragsarbeit. Der Bundesrat erfüllt damit die Motion der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates. Sie verlangt, die Praxistauglichkeit der StPO im Rahmen einer Gesamtschau zu überprüfen. Wir haben es gehört, die schweizerische StPO ist seit zehn Jahren in Kraft. Sie hat die 26 kantonalen Strafprozessordnungen und den Bundesstrafprozess abgelöst.

Wir dürfen heute sicherlich festhalten, dass sich die schweizerische Strafprozessordnung im Grossen und Ganzen bewährt hat. Das ist nicht selbstverständlich, denn es war eine grosse Herausforderung, das Strafverfahrensrecht aller Kantone mit seinen unterschiedlichen Wurzeln, Traditionen und Anwendungspraxen zu vereinheitlichen und ein neues Gesetz zu schaffen. Ich war damals noch in anderer Funktion tätig und begleitete diese Arbeiten als Regierungsrätin etwas zähneknirschend. Es war auch von Anfang an klar, dass das neue Regelwerk des Strafprozessrechts nach einer gewissen Zeit einer Nachjustierung bedürfen würde. Vor diesem Hintergrund ist die erwähnte Motion der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zu sehen.

Es geht also nicht darum, die Strafprozessordnung grundlegend zu überarbeiten und zu ändern, auch wenn man - Herr Flach hat das treffend gesagt - angesichts der Fahne diesen Eindruck bekommen könnte. Die gesamten Revisionsarbeiten waren auf die Frage der Praxistauglichkeit fokussiert. Das Bundesamt für Justiz rief damals eine Expertengruppe ins Leben. Darin waren 30 Vertreterinnen und Vertreter aus allen Bereichen der Praxis vertreten. Es war also nicht, wie gesagt wurde, einseitig: Vertreten waren Personen der Polizei, der Staatsanwaltschaft, der Anwaltschaft, der Gerichte aller Instanzen, der Zwangsmassnahmengerichte, der Jugendanwaltschaft, des Vollzugs und natürlich auch Personen aus der Wissenschaft. Diese Arbeitsgruppe hat 130 Änderungen angeregt. Wir haben das jedoch selbstverständlich etwas kondensiert, worauf ich noch zurückkommen werde.

Neben diesen Änderungsanliegen der Arbeitsgruppe ergaben sich im Bereich der Opferhilfe aus einer separaten wissenschaftlichen Evaluation weitere Revisionspunkte.

Anfang Dezember 2017 schickte der Bundesrat einen Vorentwurf in die Vernehmlassung, der Änderungen vorschlug, die aus der Arbeitsgruppe und aus den Eingaben weiterer interessierter Kreise sowie aus Erkenntnissen des Bundesamtes für Justiz stammten. Die Revision fand in der Vernehmlassung mehrheitlich Zustimmung. Es ergaben sich im Wesentlichen aber zwei Forderungen: Erstens sollte sich die Revision strikt darauf beschränken, die Anwendung des Verfahrensrechts zu verbessern. Sie solle aber keine neuen Vorschriften einführen, die der Praxistauglichkeit abträglich seien und zu einem Mehraufwand, insbesondere zu mehr Kosten, führen. Zweitens dürfe die Revision nicht zu Mehrkosten für die [PAGE 582] Kantone führen. Ich betone das, weil diesbezüglich noch entsprechende Anträge zu behandeln sind.

Einzelne Vernehmlassungsteilnehmer lehnten die Revision als Ganzes ab, weil sie die Position der Staatsanwaltschaft gegenüber den beschuldigten Personen weiter stärke und weil ständige Revisionen schlecht für die Rechtssicherheit und die Rechtsbeständigkeit seien.

Ich habe damals, als ich mein Amt angetreten habe, das Vernehmlassungsergebnis zur Kenntnis genommen und es noch einmal überarbeiten lassen. Dabei wurden vor allem die beiden Haupteinwände beachtet. Der Entwurf präsentiert sich deshalb jetzt wesentlich schlanker als der Vorentwurf und enthält wirklich nur noch jene Änderungen, die für die Anwendung der Strafprozessordnung in der Praxis wichtig sind.

Besonderes Augenmerk hat der Bundesrat auf zwei Punkte gelegt. Erstens erfolgte die Überarbeitung in sehr engem Kontakt mit den Kantonen, weil diese das Strafverfahrensrecht hauptsächlich anzuwenden und umzusetzen haben und insbesondere eben auch die Kosten tragen müssen. Zweitens war es dem Bundesrat ein wichtiges Anliegen, nicht allein den Interessen und Forderungen der Strafverfolgungsbehörden sowie der Kantone nach einer möglichst günstigen Strafverfolgung nachzukommen, sondern auch die anderen Interessen in einem Strafverfahren hinreichend zu berücksichtigen. Wir sind da also nicht einfach einer Lobby erlegen. Sie wissen ja, dass der Bundesrat schon ziemlich lobbyresistent ist, auch in anderen Fragen.

Es ist für den Bundesrat wichtig, einen Ausgleich zu finden, dies gerade auch wegen der herausragenden Stellung der Staatsanwaltschaft im ganzen Verfahren. Die geltende StPO setzt ja das sogenannte Staatsanwaltschaftsmodell um, bei dem die Staatsanwaltschaft zahlreiche Kompetenzen innehat. Die geltende StPO kennt zum Ausgleich der starken Stellung der Staatsanwaltschaft verschiedene Gegengewichte wie etwa ein weitgehendes Teilnahmerecht der beschuldigten Person an Beweiserhebungen oder ausgebaute Beschwerdemöglichkeiten. Der Bundesrat hat bei der Erarbeitung des Entwurfs Wert darauf gelegt, dieses Gleichgewicht beizubehalten. Es ist wichtig, dass die StPO nach wie vor ein möglichst breit abgestütztes und ausgewogenes Regelwerk bleibt. Schliesslich rüttelt der Entwurf auch nicht an den seinerzeit getroffenen Grundsätzen, auf denen die StPO beruht.

Ich erlaube mir jetzt noch, kurz auf vier zentrale Änderungsvorschläge einzugehen.

Die erste Änderung betrifft die Teilnahmerechte der Parteien an der Beweiserhebung. Aus Sicht der Staatsanwaltschaft besteht bei den Teilnahmerechten der Parteien an Beweiserhebungen der grösste Handlungsbedarf. Heute haben die Parteien das Recht, an allen Beweiserhebungen teilzunehmen. Im Speziellen bereitet die Teilnahme einer beschuldigten Person an der Einvernahme einer mitbeschuldigten Person durch die Staatsanwaltschaft Schwierigkeiten. Denn die beschuldigte Person erhält durch die Teilnahme an der Einvernahme Kenntnis von Aussagen der einvernommenen Person. Das ist dann problematisch, wenn die teilnehmende Person selbst zum fraglichen Sachverhalt noch nicht befragt wurde. So kann sie ihre spätere Aussage auf jene der bereits einvernommenen Person abstimmen. Das ist der Wahrheitsfindung nicht dienlich.

Der Entwurf schlägt deshalb eine Einschränkung der Teilnahmerechte vor. Konkret kann die beschuldigte Person von einer Teilnahme ausgeschlossen werden, wenn sie sich zum Thema der Einvernahme noch nicht selbst geäussert hat. In der Vernehmlassung wurde zum Teil gefordert, die Teilnahmerechte seien auf das Minimum zu beschränken, wie es die Europäische Menschenrechtskonvention vorgebe, also auf eine einzige Teilnahme im ganzen Verfahren. Eine so starke Einschränkung würde zu einem Ungleichgewicht zwischen den Interessen der Staatsanwaltschaft und denjenigen der beschuldigten Person führen. Überdies ginge sie über das hinaus, was für eine ungestörte Wahrheitsfindung nötig ist.

Ein zweiter Punkt betrifft die Lockerung der Voraussetzungen für die Untersuchungs- und Sicherheitshaft bei Wiederholungsgefahr. Hier sieht das geltende Recht vor, dass die beschuldigte Person für die Untersuchungshaft wegen Wiederholungsgefahr unter anderem bereits mindestens zwei gleichartige Straftaten verübt haben muss. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist über den Wortlaut der Bestimmung hinausgegangen und hat in bestimmten Fällen Untersuchungshaft wegen Wiederholungsgefahr auch dann zugelassen, wenn die beschuldigte Person früher noch keine gleichartige Tat verübt hatte.

Es ist sehr unbefriedigend, dass sich die Voraussetzungen für einen so schweren Grundrechtseingriff wie die Untersuchungshaft nicht klar aus dem Gesetz ergeben. Deshalb sieht der Entwurf nun explizit vor, dass Untersuchungs- und Sicherheitshaft ausnahmsweise angeordnet werden dürfen, wenn die beschuldigte Person eines schweren Delikts gegen die physische, psychische oder sexuelle Integrität verdächtigt ist und wenn angenommen werden muss, sie werde wiederum ein solches Delikt begehen, wenn sie in Freiheit bleiben würde. Damit will der Bundesrat den Schutz der Bevölkerung vor besonders gefährlichen Wiederholungstätern verbessern.

Ein dritter Punkt betrifft die Beschwerdelegitimation der Staatsanwaltschaft gegen Haftentscheide des Zwangsmassnahmengerichts. Das Bundesgericht hat der Staatsanwaltschaft diese Legitimation bereits kurz nach Inkrafttreten der StPO eingeräumt, und zwar entgegen dem Wortlaut der StPO. In späteren Entscheidungen hat es immer mehr Regelungen zu einem beschleunigten Verfahren aufgestellt, das in solchen Fällen zur Anwendung kommen soll.

Es ist unbefriedigend, wenn sich weder die Legitimation noch das Verfahren aus dem Gesetz ergeben. Deshalb schlägt der Bundesrat eine explizite Regelung vor, wonach die Staatsanwaltschaft berechtigt ist, gegen Entscheide des Zwangsmassnahmengerichts Beschwerde zu ergreifen. Hierzu ist allerdings einzuräumen, dass das übergeordnete Recht sehr enge zeitliche Vorgaben in Bezug auf das Haftverfahren macht und sich nicht mit Sicherheit sagen lässt, dass der Entwurf des Bundesrates bezüglich der Fristen den Vorgaben der EMRK entspricht.

Ich komme zum vierten Änderungsantrag. Dieser betrifft das Strafbefehlsverfahren. Wir haben es bereits gehört, dass in den meisten Fällen, nämlich in etwa 90 Prozent der Fälle, ein Strafbefehl ergeht. Nun kann man natürlich sagen, die Schweiz könne sich glücklich schätzen, dass 90 Prozent aller Straffälle mit einer Strafe von höchstens sechs Monaten erledigt werden können. Allerdings weist das Strafbefehlsverfahren auch gewisse Nachteile auf, die sich namentlich gegenüber rechts- und sprachunkundigen Personen manifestieren. So muss die Staatsanwaltschaft die beschuldigte Person zum Beispiel vor Erlass eines Strafbefehls nicht zwingend einvernehmen. Neuere Studien deuten aber darauf hin, dass die Akzeptanz des Strafbefehls grösser ist, wenn die beschuldigte Person einvernommen wurde. Man sieht auch, dass dann weniger Einsprachen vorgenommen werden.

Deshalb schlägt der Bundesrat vor, dass die Staatsanwaltschaft eine beschuldigte Person anders als im geltenden Recht in bestimmten Fällen vor Erlass eines Strafbefehls zwingend einvernehmen muss. Diese Regel kennen bestimmte Kantone schon. Ich nenne hier Zürich, St. Gallen und Schwyz. Es wäre hier sicherlich gut, wenn man eine einheitliche Regelung treffen könnte.

Ihre Kommission hat den Entwurf des Bundesrates einlässlich beraten und sehr gründlich geprüft. Sie hat sich durch Anhörungen eine eigene Meinung gebildet. Das zeigt sich[NB]zum einen darin, dass Ihre Kommission gewisse Änderungen ablehnt, welche Praktikerinnen und Praktiker aus der Strafverfolgung für unabdingbar halten oder welche der Bundesrat beantragt. So lehnt Ihre Kommission sowohl eine Einschränkung der Teilnahmerechte als auch die Befugnis der Staatsanwaltschaft zur Anfechtung von Haftentscheiden ab. Die eigene Meinung manifestiert sich zum andern darin, dass Ihnen die Kommission zum Teil Änderungen bei Bestimmungen beantragt, bei denen weder in den Vorarbeiten noch in der Vernehmlassung ein Revisionsbedarf anerkannt wurde.

Nun, die gründliche Prüfung durch Ihre Kommission und der Umstand, dass ihre Anträge teilweise über den Entwurf des [PAGE 583] Bundesrates hinausgehen, zeigen auch, dass eine Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat weder sinnvoll noch nötig ist. Gegen den Rückweisungsantrag der Minderheit Nidegger sprechen insbesondere folgende zwei Punkte: Erstens führen Verfahrensvorschriften für die Behörden immer zu einem gewissen Aufwand. Das ist auch der Preis der Rechtsstaatlichkeit. Zweitens verbessert die Revision die Stellung und die Rechte von Opfern im Verfahren durchaus, und sie setzt auch Anliegen aus der Evaluation des Opferhilfegesetzes um.

Zum Rückweisungsantrag Addor möchte ich bemerken, dass die Forderung nach Schnellgerichten jener Forderung entspricht, die Herr Addor bereits 2019 mit der Motion 19.3433 vorgebracht hat. Diese Motion wurde im Dezember 2020 abgelehnt. Weder bei der Ermittlung des Änderungsbedarfs noch in den Anhörungen wurde von irgendeiner Seite das Bedürfnis nach Schnellgerichten geltend gemacht. Ich schliesse daraus, dass die bestehenden Instrumente der Strafprozessordnung in der Praxis in dieser Hinsicht genügend sind. Ich kann das auch aus eigener Erfahrung aus dem Kanton St. Gallen sagen.

Wie üblich werde ich Ihnen die Position des Bundesrates zu den einzelnen Mehrheiten und Minderheiten in der Detailberatung darlegen. Wichtig ist mir aber, an dieser Stelle bereits Folgendes zu sagen: Bei gewissen Bestimmungen will der Bundesrat auch dann am geltenden Recht oder seinem Entwurf festhalten, wenn Ihre Kommission eine Änderung ohne Minderheit vorschlägt. Um die Debatte nicht unnötig zu verlängern, verzichtet der Bundesrat im Moment darauf, dort eine Abstimmung zu verlangen, wo zwar keine Minderheit besteht, aber vom Entwurf des Bundesrates oder vom geltenden Recht abgewichen wird. Allerdings behält sich der Bundesrat das Recht vor, zu gegebenem Zeitpunkt im Zweitrat vorstellig zu werden. Eine Ausnahme bildet beispielsweise der Einzelantrag Geissbühler, der noch eingegangen ist und der die Position des Bundesrates widerspiegelt. Diesen Antrag werde ich trotzdem unterstützen, weil es dort dann ohnehin zu einer Abstimmung kommen wird.

Ich möchte Sie bitten, auf das Geschäft einzutreten und es nicht zurückzuweisen.

[VS]