Pfister Gerhard · Nationalrat · 2021-05-04

Wortprotokoll

Diese Vorlage behandelt ein staatspolitisch hochinteressantes Problem, an dessen Lösung sich schon manche versuchten. Das Problem ist so etwas wie das staatspolitische euklidische Parallelenaxiom. Seit 1977 steht in unserer Verfassung ein sogenanntes obligatorisches Staatsvertragsreferendum. Wenn Sie sich fragen, ob Sie das eigentlich wissen müssten, lautet die Antwort Jein. Sie müssten es wissen, weil es um den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften und Organisationen der kollektiven Sicherheit geht. Für den Abschluss solcher Verträge ist die Zustimmung von Volk und Ständen notwendig. Sie könnten es eventuell deshalb nicht wissen, weil dieses obligatorische Staatsvertragsreferendum erst einmal zur Anwendung kam, bei der Abstimmung zum UNO-Beitritt der Schweiz 1986.

Das Problem und das Interessante daran ist, dass die Regelung, wann das obligatorische Staatsvertragsreferendum gilt, sehr eng gehalten ist. Das hat zur Folge, dass bedeutende Staatsverträge, die inhaltlich verfassungswürdig sind, nicht unter dieses Volksrecht fallen. Das Parlament kann dann von sich aus beschliessen, eine Vorlage dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen. Basierend auf der Verfassungsbestimmung von 1977 hat es das erst einmal gemacht, bei der EWR-Abstimmung 1992. Vor 1977 hat das Parlament zweimal so entschieden, 1920 bei der Abstimmung über den Beitritt der Schweiz zum Völkerbund und 1972 beim Freihandelsabkommen mit der EWG.

Eine Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!" thematisierte genau diese Problematik. Sie wurde 2009 eingereicht und am 12. Juni 2012 vom Volk abgelehnt. Im Vorfeld legte der Bundesrat einen direkten Gegenvorschlag vor, auf den das Parlament aber nicht eintrat. Der Gegenvorschlag sah eine präzisierende Bestimmung vor, wann das obligatorische Staatsvertragsreferendum gelte. Die Mehrheit des Parlamentes erachtete diesen Gegenvorschlag als nicht zielführend und war der Ansicht, die Sache lasse sich nicht klären.

Eine Motion unseres damaligen Nationalratskollegen und heutigen Ständeratskollegen Andrea Caroni aus dem Jahr 2015 wollte, dass man die Frage, wann ein solches Referendum festzulegen ist, erneut prüft. Beide Räte stimmten der Motion zu. Der Ständerat verabschiedete in der Herbstsession 2020 eine Vorlage, die präzisierende Bestimmungen auf Verfassungsebene enthält.

Ihre Staatspolitische Kommission entschied angesichts der Tragweite einer Verfassungsänderung und auch angesichts [PAGE 806] der absehbaren Komplexität, zuerst Hearings durchzuführen, auf welche die ständerätliche Kommission verzichtet hatte. Aus Sicht Ihrer Kommission war die ständerätliche Debatte etwas gar knapp; Ihre SPK wollte die Sache in der ganzen Breite diskutieren.

An einer weiteren Sitzung beugte sich die Kommission dann über die Vorlage. Konsens herrschte darüber, dass die ständerätliche Vorlage zu weit ging bzw. dass insbesondere die Ergänzung von Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe bbis Ziffer 2 zu weit ging. Konsens herrschte auch darüber, dass man auf die Vorlage eintreten sollte, wenn auch mehrheitlich mit dem Vorbehalt, dass man ihr nur zustimmen würde, wenn die Vorlage des Ständerates verbessert würde.

Letztendlich musste aber eine deutliche Kommissionsmehrheit feststellen, dass weder die ständerätliche Vorlage überzeugte noch eine andere Version besser und potenziell mehrheitsfähig wäre. Sie lehnte diese Vorlage deshalb ab.

Die Kommissionsmehrheit erinnert an die Ausführungen des Bundesrates in seiner Botschaft zur Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!" vom 1. Oktober 2010, wo er auf Seite 6986 erwähnt, dass beim Staatsvertragsreferendum sui generis der Grundsatz des Parallelismus gelte, wonach obligatorisch der Zustimmung von Volk und Ständen unterliege, was landesrechtlich in der Verfassung zu regeln sei. Dann zeigte sich aber seinerzeit schon in seinem Gegenvorschlag, dass die Schwierigkeit darin besteht, konkret auszuformulieren, wann denn dieses obligatorische Staatsvertragsreferendum anzusetzen wäre, und zwar - und das ist der springende Punkt, bei dem Motionär Caroni recht hat - ohne dass es allein der politischen Abwägung des Parlamentes überlassen bliebe.

Ständerat Caroni hat auf der einen Seite recht, dass es etwas Unbefriedigendes hat, wenn dieses Volksrecht nur dann angewandt wird, wenn es dem Parlament danach ist, wenn solche Referenden also den Charakter eines dem Volk vom Parlament gnädigerweise gewährten Plebiszits haben. Die Schwierigkeit für Ihre Kommission war aber auf der anderen Seite, dass die vorgeschlagenen Lösungen ebenso unbefriedigend sind wie die heutige Situation. Letztendlich kam damit Ihre Kommission zum Schluss, die staatspolitische Frage des Parallelismus sei einerseits eigentlich immer noch wirklich sehr interessant, sie sei andererseits wegen der spärlichen Praxis implizit noch ungelöst, was durchaus unbefriedigend sei, aber mit einer expliziten Regelung werde sie eben auch nicht besser beantwortet.

Quadraturen des Kreises haben die schöne Eigenschaft, nicht lösbar zu sein und dennoch immer wieder zu Lösungsversuchen anzuregen, auch wenn alle wissen, dass diese scheitern werden. Ihre Kommission hat sich denn auch darin versucht, ist gescheitert und möchte es nun einer nächsten parlamentarischen Generation überlassen, sich damit erneut auseinanderzusetzen. Auch sie wird scheitern, aber vielleicht scheitert sie schöner als wir - getreu dem Beckett-Zitat, das sich einer der weltbesten Schweizer Tennisspieler in der englischen Originalsprache auf einen Arm tätowiert hat: "Immer versucht. Immer gescheitert. Egal. Versuch es wieder. Scheitere wieder. Scheitere besser."

Ihre Kommission ist gescheitert - schöner als der Bundesrat mit seinem Gegenvorschlag, aber halt dennoch erneut gescheitert. Sie beantragt Ihnen mit 18 zu 7 Stimmen, dieses Scheitern zu bestätigen und nicht auf diese Vorlage einzutreten.