Ettlin Erich · Ständerat · 2021-06-15

Wortprotokoll

Die zehn vorliegenden Standesinitiativen teilen sich in zwei Blöcke auf. Jeder Block beinhaltet fünf Initiativen von fünf Kantonen. Diese fünf Kantone haben jeweils praktisch gleichlautende Standesinitiativen an uns gesandt.

Der führende Kanton im ersten Block ist der Kanton Tessin; das betrifft die Geschäftsnummer 20.301. Im ersten Block wollen die fünf Kantone, dass Reserven eines Versicherers von über 150 Prozent des gesetzlich vorgeschriebenen Wertes als übermässig zu bezeichnen sind und dass die Versicherer verpflichtet werden, ihre Reserven auf diesen Grenzwert zu reduzieren. Das ist der Block mit den Geschäftsnummern 20.301 (Tessin), 20.305 (Genf), 20.329 (Jura), 20.334 (Freiburg) und 21.301 (Neuenburg) - in dieser Reihenfolge.

Der zweite Block umfasst die gleichen Kantone, jedoch mit anderen Standesinitiativen. Hier verlangen die Kantone, das Krankenversicherungsaufsichtsgesetz sei so zu ändern, dass die Versicherer zu einem Ausgleich von zu hohen Prämieneinnahmen verpflichtet werden. Wie gesagt, sind wir hier mit verschiedenen Standesinitiativen konfrontiert; im Lead ist der Kanton Tessin. Es wurde auch noch eine Serie von Standesinitiativen zur Transparenz eingereicht, aber diese haben wir schon behandelt.

Bevor ich Stellung nehme, lege ich noch meine Interessenbindung offen: Ich bin hier zwar Sprecher, gleichzeitig aber auch Mitglied des Verwaltungsrates der CSS-Krankenversicherung, die als Versicherer natürlich auch betroffen wäre.

Die Thematik der Transparenz, das habe ich gesagt, haben wir schon behandelt und entsprechend abgehandelt. Wir haben zu drei Themenblöcken Anhörungen gemacht. Neben der Transparenz, die wir schon behandelt haben, haben wir zu zwei weiteren Themenblöcken gemeinsame Anhörungen gemacht. Die Anhörungen haben am 22. Februar 2021 stattgefunden, mit Vertreterinnen und Vertretern der Initiativkantone, der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren, der Versicherer sowie der Prämienzahlerinnen und Prämienzahler. Es gab einen Aufwisch an Anhörungen, und dann haben wir beraten. Ich stelle jetzt die Themenblöcke einzeln vor.

Der erste Themenblock behandelt die zwingende Reduktion der Reserven. Eine solche gibt die Standesinitiative Tessin 20.301 vor, falls Sie den Text nachlesen möchten. Die Standesinitiativen verlangen eine Änderung des KVAG und dort einen zwingenden - das ist wichtig: einen zwingenden - Abbau von Reserven, wenn sie bei den Krankenversicherungen mehr als 150 Prozent des gesetzlich vorgeschriebenen Wertes betragen. Die Notwendigkeit gesetzlich vorgeschriebener Reserven ist unbestritten; sie wurde auch von den Kantonen nicht bestritten. Im Laufe der Jahre, so die Begründung der Kantone, habe sich allerdings gezeigt, dass das Problem nicht so sehr in fehlenden Reserven bei den Krankenversicherern besteht, sondern eher in einer übermässigen Reservenbildung, was zulasten einer moderaten Prämienentwicklung gehe.

Gemäss den provisorischen Daten des BAG waren die Reserven, so steht es in den Begründungen, in der Schweiz per 1. Januar 2019 insgesamt doppelt so hoch wie vom Gesetz verlangt. Wir haben in der Kommission dann festgestellt, dass das immer noch der Fall ist: Die Reserven sind bei über 200 Prozent. 100 Prozent ist das Minimum. Das Konzept der übermässigen Reserve besteht bereits in Artikel 16 KVAG. Allerdings wird dort kein konkreter Wert genannt. Auf Verordnungsebene fehlt ein solcher Wert ebenfalls, auch wenn es in Artikel 26 KVAV heisst, dass ein Versicherer seine Reserven abbauen "kann", wenn diese übermässig zu werden drohen.

Mit dem von den Kantonen vorgesehenen Artikel 14 Absatz 3 KVAG soll eine Schwelle von 150 Prozent festgelegt werden. Das wäre schon klar tiefer als der heutige Reservenbestand. Diese Änderungen sollen die Voraussetzungen dafür verbessern, dass die Versicherer ihre Reserven abbauen und zu viel bezahlte Prämien damit ausgleichen können.

Wie der Bundesrat in seiner Medienmitteilung vom 14. April 2021 schreibt, ist die Verordnungsänderung, die er vorgesehen hat, per 1. Juni 2021 in Kraft getreten. Mit dieser Verordnungsänderung will der Bundesrat, dass die Krankenversicherer ihre Reserven abbauen, aber eben nicht zwingend, sondern zeitlich so, dass es für die Krankenkassen gut verkraftbar ist. Der Bundesrat will das hier also auch machen.

In der Anhörung begrüssten die Teilnehmer die Änderung der Krankenversicherungsaufsichtsverordnung. Verschiedene Teilnehmer hielten aber fest, dass dieser Ansatz in der Krankenversicherungsaufsichtsverordnung ungenügend sei, insbesondere weil der Abbau nicht zwingend sei. Es brauche auch eine Präzisierung der Frage, was übermässige Reserven sind. 150 Prozent, wie sie vorgeschlagen wurden, seien [PAGE 659] vernünftig. Eine Kann-Formulierung sei zu wenig stark. Insbesondere wurde auch argumentiert, dass die Berechnung des Risikoausgleichs stark verbessert worden sei. Dies ermögliche eine adäquate Berechnung der Reserven und sei ein weiterer Grund dafür, dass man bei den Reserven knapper kalkulieren könne.

Hier muss man noch den Hinweis machen, dass nur die obligatorische Krankenpflegeversicherung betroffen ist. Bei den Versicherungen, von denen wir sprechen, bei denen die Reserven zu hoch sind, gibt es keine Gewinnausschüttungen, es gibt auch keine Möglichkeiten, Kapitaleinschüsse zu tätigen. Das wurde von den Vertretern der Krankenversicherungen geltend gemacht. Sie sagten, das Geld bleibe ja erhalten und man könne nicht zuschiessen, wenn die Reserven dann plötzlich zu tief seien; das gelte es zu beachten. Es wurden auch fünf Beispiele von grossen, relevanten Versicherern aufgezählt, die zwischen 2009 und 2017 von dieser Problematik betroffen waren, also von zu tiefen Reserven. Der Verlauf war immer derselbe: Die Prämie wurde bewusst oder unbewusst zu tief angesetzt, es gab einen starken Neuzugang von Versicherten, die von diesen zu tiefen Prämien profitieren wollten, die Versicherer gerieten damit in Solvenzprobleme, die Prämien mussten wieder stark erhöht werden. Das ist der Jo-Jo-Effekt, vor dem gewarnt wird, weil dann Versichertenkollektive wandern. Damit muss auch die Rückstellung, also die Solvenz, erhöht werden, es braucht höhere Reserven, und das führt dann wieder zu Prämienerhöhungen für alle.

Das Problem ist auch, dass dieser Vorgang des Wechsels der Versicherten eine Eigendynamik entwickeln kann, die fast nicht kontrollierbar ist. Man muss also aufpassen, wenn man die Reserven reduziert, weil man damit eine Entwicklung in Gang setzt, die man allenfalls nicht mehr steuern kann.

Der Bundesrat macht geltend, dass er eine Verordnungsanpassung gemacht hat. Ich habe es erwähnt: Sie ist in Kraft gesetzt worden. Mit dieser Verordnungsanpassung soll ein Abbau der Reserven bei den Versicherern mit zwei Massnahmen erreicht werden: einerseits mit der Senkung der Mindestreserve von 150 auf 100 Prozent, was einen zusätzlichen Anreiz zum Reserveabbau darstellt, und andererseits mit einem knapperen Kalkulieren der Prämien. Die Versicherer dürfen also die Prämien knapper kalkulieren und sorgen damit dafür, dass die Reserven nicht erhöht, sondern allenfalls sogar reduziert werden, falls die Kosten höher sind als die Prämieneinnahmen. Das ist am Schluss der Mechanismus, den man braucht.

Man will aber vermeiden - das ist ausdrücklich auch von der Verwaltung und vom Bundesrat gesagt und in der Kommission erwähnt worden -, dass die Versicherer dieses Instrument des Reserveabbaus zu kommerziellen Zwecken einsetzen, dass sie also Werbung mit tieferen Prämien machen und damit entsprechende Bewegungen in den Versichertenkollektiven produzieren. Aus diesen Gründen setzt das EDI auf einen freiwilligen Reserveabbau und nicht auf diesen zwingenden Abbau, den die Kantone fordern.

Dann stellte sich die Frage, wie man Prämiensprünge in den Folgejahren verhindert, wenn Reserven auf einen Schlag abgebaut werden. Solche Prämiensprünge hat es in den letzten fünfzehn Jahren bereits zweimal gegeben. Weiter stellte sich in der Kommission die Frage, wie man den Übergang zu einem solchen Modell organisiert, ohne dass die Versicherten im Vorfeld der Einführung zu Kassen mit hohen Solvenzquoten wechseln, weil sie merken: Hoppla, da sind viele Reserven, es wird jetzt dann eine Reduktion geben. Dann stellte sich die Frage, was der richtige Indikator für einen solchen Abbau ist. Die Standesinitiativen verweisen hier auf die Solvenzquote. Da dies eine Quote ist, die auch stark von den Versicherern bestimmt wird, ist vor allem das EDI der Überzeugung, dass es hier einen neuen Indikator bräuchte.

Ihre Kommission unterstützt die vom Bundesrat verabschiedeten Verordnungsänderungen zur Stärkung des freiwilligen Reserveabbaus. Einen obligatorischen, automatischen Reserveabbau erachtet die Kommission jedoch als problematisch. Dadurch würden die Versicherer faktisch gezwungen, Verluste zu erzielen. Wie die Erfahrung zeigt, könnte dies zu einer unstetigen Prämienentwicklung führen; nach einem Reserveabbau könnte in den kommenden Jahren ein Prämienanstieg folgen.

Es ist nicht sinnvoll, einen Grenzwert für die maximale Reservequote zu definieren. Damit kann der Situation bei den Krankenkassen, der Grösse der Krankenkassen, der Zusammensetzung des Kollektivs nicht Rechnung getragen werden. Die Situation ist viel komplexer, und es gibt keine Ziffer, die für alle Krankenkassen gilt. So mögen die Reserven in absoluten Zahlen zwar hoch erscheinen. Aber es ist da auch zu beachten, dass damit lediglich drei bis vier Monatsprämien aller Versicherten abgedeckt wären; es ist also nicht wie bei der AHV ein ganzer Jahresaufwand, sondern es sind drei bis vier Monatsprämien. Auch das wurde in der Kommission beraten.

Handlungsbedarf besteht. Die Kommissionsminderheit erachtet die Reserven jedoch als zu hoch. Per 2020 betrugen sie 11,3 Milliarden Franken - das wurde ausdrücklich betont -, was einer Solvenzquote von 203 Prozent entspricht. Das sind eben diese doppelten Reserven, die auch von den Standesinitiativen geltend gemacht wurden. Die Kommissionsminderheit erachtet es als zwingend, dass diese doppelten Reserven abgebaut werden, so, wie es auch die fünf Kantone verlangen. Die Minderheit verweist auch auf die GDK, die das Gleiche verlangt.

Also, vereinfacht gesagt: Die Mehrheit hat die Bedenken, die ich hier aufgeführt habe, dass ein zwingender Abbau zu Jo-Jo-Effekten und Problemen führen würde. Die Minderheit möchte einen zwingenden Abbau und nicht auf die Verordnungsänderung des Bundesrates setzen.

Ihre Kommission beantragt Ihnen mit 9 zu 4 Stimmen, den Standesinitiativen 20.301, 20.305, 20.329, 20.334 und 21.301 keine Folge zu geben - das zum ersten Block.

Beim zweiten Block ist mit der Standesinitiative 20.302 wieder der Kanton Tessin im Lead. Ich komme zu den Themen dieses zweiten Blocks. Da verlangen die Kantone Folgendes: Lagen die Prämieneinnahmen eines Versicherers in einem Kanton in einem Jahr über den kumulierten Kosten in diesem Kanton, so hat der Versicherer im betreffenden Kanton im Folgejahr einen Prämienausgleich vorzunehmen. Die Höhe des entsprechenden Ausgleichs ist durch den Versicherer im Genehmigungsantrag klar auszuweisen und zu begründen. Der Antrag ist bis Ende Juni des Folgejahres bei der Aufsichtsbehörde einzureichen.

Mit dem KVAG wurde eine Ungleichheit in Sachen Interventionsmöglichkeit der Aufsichtsbehörde behoben. Denn bis dahin konnte das BAG lediglich als nicht kostendeckend erachtete Prämien nach oben korrigieren, nicht aber deutlich zu hoch angesetzte Prämienanträge nach unten. Deshalb sollte gemäss den Initiativen ein nachträglicher datenbasierter Prämienausgleich selbstverständlich sein. Leider sei dies mit dem aktuellen Wortlaut von Artikel 17 Absatz 1 KVAG nicht möglich, und er sei auch nicht bindend, weshalb er in der Praxis kaum Anwendung finde.

Mit der vorgeschlagenen Änderung soll der Ausgleich für zu hohe Prämieneinnahmen systematisiert und dadurch erst wirklich wirksam werden; dies in erster Linie zugunsten der Versicherten, aber auch im Sinne einer gerechten Beteiligung der Kantone an der Bildung der nationalen Reserven der Krankenkassen.

Die Kommissionsmehrheit lehnt einen obligatorischen Prämienausgleich ab. Der Grundsatz, wonach die Prämien den kantonalen Kosten entsprechen müssen, ist langfristig und nicht für jedes Jahr zu erfüllen. So liegen die Prämien in einem Jahr möglicherweise etwas über den Kosten, in einem anderen Jahr ist es umgekehrt.

Ihre Kommission liess sich auch von der Verwaltung darüber informieren, dass sich im Rahmen der Prämiengenehmigung der letzten Jahre gezeigt hat, dass in gewissen Kantonen nicht systematisch zu viel und in anderen Kantonen systematisch zu wenig Prämien bezahlt worden sind. Über einen langen Zeitraum betrachtet, ist die Höhe der Prämien also korrekt und ausgeglichen. Zudem ist zu beachten, dass so ein Mechanismus für den obligatorischen Prämienausgleich nur auf zu viel bezahlte Prämien bezogen ist; der umgekehrte Fall wird nicht berücksichtigt. Wenn in einem Jahr zu wenig [PAGE 660] Prämien bezahlt wurden, dann müsste im folgenden Jahr ja nachgefordert werden.

Schliesslich will man den gefürchteten Jo-Jo-Effekt - Prämien rauf und dann wieder runter - verhindern und damit sicherstellen, dass die Prämienstabilität nicht verletzt wird. Eine über die Jahre anhaltende Prämienstabilität ist ein Wert, den die Kommission beibehalten möchte. Denn die Schwierigkeit bei den vorliegenden Standesinitiativen besteht darin: Wenn die Prämien in allen Kantonen, und zwar in jedem Jahr, über den Kosten liegen, müsste automatisch zurückbezahlt werden - ausser in den Kantonen, in denen die Prämien unter den Kosten liegen. Die Versicherer machen dann automatisch Verluste.

Die Kommissionsminderheit begrüsst die vom Bundesrat ergriffenen Massnahmen ebenso, sieht aber Handlungsbedarf. Den Prämienausgleich hält sie für eine besonders geeignete Massnahme, um die Reserven abzubauen, da so diejenigen Versicherten das Geld zurückerhalten, die effektiv zu viel Prämien bezahlt haben. Auch weist die Minderheit auf die breite Unterstützung der Standesinitiativen hin und darauf, dass auch die GDK eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen forderte.

Mit 9 zu 4 Stimmen beantragt Ihre Kommission, den Standesinitiativen keine Folge zu geben; es handelt sich um die Initiativen 20.302, 20.306, 20.328, 20.335 und 21.302.