Caroni Andrea · Ständerat · 2021-09-23

Wortprotokoll

Ziel dieser Vorlage ist es weiterhin, das obligatorische Staatsvertragsreferendum zu ergänzen und zu präzisieren, damit die Volksrechte zu stärken, Transparenz und Rechtssicherheit zu schaffen und auch die Legitimität gewisser ausgewählter internationaler Verträge zu stärken.

Zur Erinnerung: Unser Rat hat dieser Vorlage vor einem Jahr mit 27 zu 12 Stimmen klar zugestimmt. Die Kommission des Nationalrates hat hernach an drei Sitzungen sehr viel gearbeitet, namentlich Anhörungen durchgeführt und auch verschiedene Formulierungen geprüft. Im letzten April ist sie auf [PAGE 956] die Vorlage eingetreten, hat sie dann aber nach der Detailberatung in der Gesamtabstimmung abgelehnt, da sie sich nicht auf eine Formulierung einigen konnte. Das entsprach einem Nichteintretensantrag. Dem ist der Nationalrat dann am 4. Mai klar gefolgt; er ist also nicht eingetreten. Ihre Kommission hat am 24. Juni den Faden wieder aufgenommen. Dabei hat sie mit 9 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung entschieden, festzuhalten. Sie will also weiterhin auf die Vorlage eintreten. Was hat nun Ihre Kommission zu diesem klaren Entscheid bewogen?

Erstens möchte Ihre Kommission das Ziel der Vorlage weiterhin verwirklichen: die Volksrechte stärken, Transparenz und Rechtsstaatlichkeit erhöhen und damit gleichzeitig auch gewisse internationale Verträge entsprechend demokratisch legitimieren. Das heutige obligatorische Staatsvertragsreferendum ist anerkanntermassen unvollständig. Es fehlt ausgerechnet für die bedeutsamsten Verträge. Diese Lücke ist inkonsequent. Denn wenn diese Verträge keine Verträge wären, sondern Landesrecht, würden sie dem Verfassungsreferendum unterstehen. Man kann das auch nicht einfach durch ein Plebiszit übertünchen, das das Parlament ausserhalb des Verfassungstextes nach Gutdünken - um nicht zu sagen: in Amtsanmassung - gewährt oder auch nicht. Denn es obliegt dem Verfassunggeber selber, die Spielregeln festzulegen.

Somit stärkt die Vorlage die Volksrechte gleich doppelt: Volk und Stände entscheiden selber, worüber sie dereinst entscheiden wollen, und legen auch die Kriterien hierfür fest. Die entsprechenden Verträge werden auch stärker legitimiert. Bei einer Ablehnung der Vorlage könnte man durchaus auch zum Schluss kommen, dass das bisweilen angerufene Referendum sui generis nicht oder nicht mehr existiere. Jedenfalls wurde es unter der neuen Bundesverfassung noch nie angewandt. Das ist der erste Grund, der inhaltliche.

Ihre Kommission weist darauf hin, dass das Anliegen breit abgestützt ist. Beide Räte haben in den Jahren 2015 und 2016 die entsprechende Motion klar angenommen. Der Bundesrat ist dafür, und von 39 Vernehmlassungsteilnehmern haben 33 ebenso zugestimmt, darunter, für uns besonders relevant, die meisten Kantone. Ebenso sahen drei der vier von der SPK eingeladenen Experten Handlungsbedarf für eine Regelung, und auch der vierte konnte sich unter Umständen eine solche als sinnvoll vorstellen.

Ihre Kommission sieht weiterhin mögliche Wege, dieses Ziel zu erreichen. Der Ständerat war vom bundesrätlichen Entwurf unmittelbar begeistert. Wir haben ihn quasi tel quel übernommen. Doch viele Wege führen nach Rom. Der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates kommt das Verdienst zu, weitere solche Wege ausgeleuchtet zu haben, auch wenn sie sich dann leider auf keinen davon verständigen konnte. Es gibt aber noch zusätzliche Wege zum Ziel, die dann auch wieder drüben ausgelotet werden könnten. Ihre Kommission liess sich vom Bundesamt für Justiz eine Tabelle mit denkbaren Formulierungen und mit deren Vor- und Nachteilen erstellen. Diese Tabelle wurde auch veröffentlicht. Es gibt, abgesehen vom unbefriedigenden Status quo, eigentlich zwei generelle Stossrichtungen, die eingeschlagen werden können.

Eine Stossrichtung ist die Einführung einer Regel, die sich am Verfassungsrecht orientiert und also fragt: Hat der Vertrag Verfassungsrang, würde er auch innerstaatlich unter das Verfassungsreferendum fallen und in die Verfassung geschrieben werden? Das ist der Ansatz, den wir bislang verfolgt haben.

Eine zweite generelle Stossrichtung wäre es, zu sagen, wir lösen uns etwas von der Verfassungsfrage, wir orientieren uns an der politischen Bedeutung und fragen: Hat der Vertrag eine ausserordentliche Tragweite, soll er deshalb dem obligatorischen Referendum unterstellt werden?

Die SPK-N hat die ihr vorliegenden Varianten zu den beiden Stossrichtungen dann nicht verfolgen wollen. Es gibt aber erfreulicherweise zu beiden Stossrichtungen noch ungeprüfte Wege und Pfade, die wir im Dialog zwischen den Räten fruchtbar machen könnten. Zur verfassungsrechtlichen Stossrichtung, also dem ersten Weg, läge eine Lösung auf der Hand, nämlich eine Generalklausel, die Verträge mit Verfassungscharakter erfasst, ohne einen Beispielkatalog, indem man einzelne Kategorien aufführt. Eine solche Lösung hat die Schwesterkommission aktuell nicht geprüft. Sie könnte dies noch tun. Das Spannende daran ist, dass genau vor elf Jahren, im Jahre 2010, der Nationalrat und auch der Bundesrat und die SPK-N genau eine solche Lösung stark befürworteten.

Auch zur anderen Stossrichtung, der etwas politischeren, wäre eine weitere Variante prüfenswert. Man würde nicht einfach eine Carte blanche erteilen, sondern sagen, gewisse Verträge von politisch grosser Tragweite könnten dem obligatorischen Referendum unterstellt werden. Man würde aber, um deren Bedeutung Ausdruck zu geben, ergänzen, dass insbesondere solche mit Verfassungscharakter gemeint sind.

Ihre Kommission kam zum Fazit, dass wir weiterhin auf die Vorlage eintreten sollten. Der Handlungsbedarf ist nach wie vor da. Die Vorteile einer guten Lösung sind weiterhin verheissungsvoll.

An die Schwesterkommission richte ich Folgendes: Die SPK-S zeigt sich ausdrücklich offen gegenüber anderen[NB]Lösungen[NB]und beharrt auch nicht zwingend auf der bisherigen.

Wichtig ist aber, dass wir jetzt am Eintreten festhalten, dass der Nationalrat dann auf den Dialog mit uns einsteigt. Die guten Lösungen liegen in der Luft. Vielleicht erfolgt mit zehn Jahren Verzögerung eine Genugtuung für den damaligen Nationalrat, der schon damals eine entsprechende Lösung beschloss. Der Ständerat wollte damals aus rein abstimmungstaktischen Gründen nicht mitmachen. Vielleicht ist heute der grosse Moment gekommen, in dem einmal beide Räte gleichzeitig das wollen, was der eine oder andere schon immer wollte.

Gut Ding will Weile haben. In den anspornenden und ermutigenden Worten von Kurt Fluri in diesem Mai im Nationalrat - er war damals und auch jetzt wieder Berichterstatter und schon 2010 für eine solche Lösung -: "Der Ständerat kann sich bei der Wiederholung seiner Debatte mit neuen Ideen befassen. [...] Ich möchte etwas versöhnlicher schliessen, mit einem Zitat von Oscar Wilde: 'Am Ende wird alles gut sein. Wenn es nicht gut ist, ist es nicht das Ende.' Das[NB]werden[NB]wir[NB]am[NB]Schluss dieser Debatte um diese Frage sehen." (AB 2021 N 811)

Ich freue mich auf dieses gute Ende und bitte Sie namens Ihrer Kommission, die dies mit 9 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung beantragt, am Eintretensbeschluss festzuhalten.