Cassis Ignazio · Bundesrat · 2021-09-30

Wortprotokoll

Il secondo contributo svizzero è parte integrante dell'agenda di politica europea della Svizzera.

Erlauben Sie mir daher, mit einer entsprechenden Einbettung zu beginnen. Ja, der Entscheid vom 26. Mai, das institutionelle Rahmenabkommen nicht abzuschliessen, hat die Gemüter bewegt. Seither wurden, wie auch heute hier im Ständerat, viele Debatten geführt, und wir sind alle auch mit der Vergangenheitsbewältigung beschäftigt. Diese Diskussionen waren nötig, diese Diskussionen sind wichtig.

Jetzt treten wir aber in eine neue Phase ein. Der[NB]Bundesrat will und muss den Blick nun nach vorne richten. Unsere Zielsetzung hat sich dabei nicht geändert. Der Bundesrat, die Schweiz will geregelte und stabile Beziehungen zur Europäischen Union. Wir müssen nicht eine neue Zielsetzung erfinden - es bleibt die gleiche. Wir wollen diese weiterhin in Form des bewährten Modells verfolgen, die Methodik bleibt also auch die gleiche: der bilaterale Weg. Konkret[NB]heisst die Fortsetzung des bilateralen Weges, dass die bestehenden Abkommen weiterhin vollumfänglich angewandt und weiterentwickelt werden sollen.

Herr Ständerat Würth, Junktim und Konditionalitäten müssen beendet werden, das haben wir seit Mai ganz klar gesagt und sagen es kontinuierlich. Zudem sollen die bewährten [PAGE 1060] Kooperationen zwischen der Schweiz und der EU bzw. die Assoziierung der Schweiz an die EU-Programme Horizon Europe sowie Erasmus plus weitergeführt werden. Vergessen wir aber nicht, dass dazu keine Pflicht besteht.

Wir können mit der Europäischen Union entweder dynamische Verhältnisse oder statische Verhältnisse haben. Wir sind in der Phase der statischen Verhältnisse. Mit dem Ziel, Vertrauen und eine positive Dynamik im bilateralen Verhältnis zur Europäischen Union zu schaffen, hat der Bundesrat einen Aktionsplan mit drei Phasen beschlossen, den Sie zum Teil heute auch diskutiert haben.

In die erste Phase gehören die unmittelbaren, kurzfristigen Massnahmen. Was wollen wir? Wir wollen eine Stabilisierung des bilateralen Weges. Wie wollen wir es? Durch eine verstärkte diplomatische Offensive und, damit den Worten Taten folgen, durch die Freigabe des zweiten Schweizer Beitrages. Heute wurde noch viel materiell darüber diskutiert, aber diese Diskussion ist bereits erfolgt. Es geht um die[NB]Diskriminierungsklausel und nicht mehr darum, was wann der Sinn ist. Das haben wir 2019 bereits gemacht.

In diese erste Phase gehört eben die Pflege der Beziehungen zur EU und vor allem zu ihren Mitgliedstaaten, die wir bereits intensiviert haben, weil das Thema jetzt wieder politisch aufsteigt: Es ist nicht mehr die Europäische Kommission, die in eigener Regie aufgrund eines Mandates des EU-Rates sich mit der Schweiz über den bilateralen Weg Gedanken macht, sondern jetzt sind alle 27 Mitglieder der Europäischen Union daran, sich mit dem Thema auseinanderzusetzen. Ich freue mich, diesen Austausch auch mit meinem neuen Ansprechpartner in Brüssel, dem Vizepräsidenten der Europäischen Kommission Maros Sefcovic, jetzt weiterführen zu dürfen und zu können. Damit hat auch die Europäische Union schon ein wichtiges Zeichen gesetzt. Sie hat jemanden beauftragt, sich konkret mit diesem Dialog zu beschäftigen.

Dann zur Phase 2 dieses Aktionsplans des Bundesrates: Die Phase 2 ist mittelfristig angelegt, sie ist der Methode gewidmet. Es geht um die Klärung der Frage, wie die Schweiz und die EU ihre Zukunft miteinander gestalten wollen. Aussenpolitisch hat der Bundesrat einen hochrangigen strukturierten politischen Dialog mit der Europäischen Union vorgeschlagen, um eine gemeinsame Agenda der künftigen Beziehungen zu entwickeln. Hochrangige politische Dialoge auf mindestens ministerieller Ebene führen wir mit allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, nicht aber mit der Europäischen Kommission. Das ist nicht ein Zufall oder darauf[NB]zurückzuführen, dass niemand daran gedacht hat. Das Konstrukt hat es nicht vorgesehen. Die Europäische Kommission war unser wirtschaftlicher Partner; sie setzte um, was die Politik entschied.

Neu seit zehn Jahren ist - das ist eine Änderung, die heute in der Diskussion nicht besprochen wurde -, dass die Beziehungen zur Schweiz nicht mehr 27-mal bilateral geführt werden. Vielmehr sind sie der Europäischen Kommission zunehmend, und zwar massiv zunehmend in den letzten zehn Jahren, in Auftrag gegeben worden. Die Europäische Kommission ist heute von den Mitgliedstaaten der Europäischen Union beauftragt, den bilateralen Weg zu analysieren, zu pflegen, weiterzuentwickeln oder zu stoppen, wenn er nicht mehr in ihrem Interesse ist. Demzufolge heisst es für uns: Okay, das nehmen wir zur Kenntnis.

Wie können wir nun einen strukturierten, hochrangigen politischen Dialog schaffen? Das ist nicht eine banale Frage; ein politischer Dialog bedeutet nicht einfach "let's talk about it together". Ein politischer Dialog ist strukturiert, es gibt eine Vorbereitung, es gibt eine Regelmässigkeit, eine Intensität, es gibt Eskalationsmöglichkeiten, falls etwas nicht korrekt abläuft. Das sind Mechanismen, die gemeinsam diskutiert werden.

M. le conseiller aux Etats Olivier Français l'a dit: on ne peut pas faire de la politique européenne tout seul.

Wir können noch so lange hier drin diskutieren und uns bekämpfen, aber die Europapolitik machen wir hier nicht allein. Das Ziel des Bundesrates in der zweiten Phase ist es, eine stabile Struktur zu schaffen, die einen regelmässigen[NB]Austausch über das gesamte Themenspektrum der Zusammenarbeit ermöglichen soll und dazu beiträgt, Differenzen pragmatisch und im Gesamtkontext der Beziehungen auf politischer Ebene zu diskutieren. Die gemischten Ausschüsse von heute, das sind unsere Mitarbeiter der Verwaltung, das sind die Beamten der Europäischen Union und der[NB]Schweiz, die sich miteinander treffen. So gut diese auch sein mögen, sie massen sich nicht eine Verantwortung an, die über die Gesetze hinausgeht. Sie erlauben sich[NB]nicht, solche Dialoge zu führen; es ist auch nicht ihre Rolle, sondern es ist die Rolle der Exekutive und der Legislative, diesbezüglich auch gesprächsoffen zu sein.

Innenpolitisch soll diese Phase, diese zweite Phase, gut abgestützt werden können. Ich selber habe Dutzende von Treffen mit allen möglichen Verbänden, Vereinen, Organisationen usw. gehabt, die sich mit dem Thema Europapolitik oder mit wirtschaftlichen Themen usw. beschäftigen. Ich hatte das Gefühl: Ja, sie sprechen alle mit mir und mit anderen[NB]Bundesräten, aber unter sich sprechen sie kaum miteinander und vertreten diametral unterschiedliche Positionen. Wie können wir also eine Art runden Tisch aufbauen, der diesen[NB]Austausch in der Schweiz ermöglicht und an welchem wir willig sind, uns gemeinsam Gedanken dazu zu machen, wohin die Reise in den nächsten zehn, zwanzig und dreissig Jahren geht?

Gleichzeitig prüft der Bundesrat - das ist auch eine Massnahme, diesmal innenpolitisch - in der Phase 2 einen[NB]autonomen Abbau von Bestimmungen, die sich vom EU-Recht unterscheiden, mit dem Ziel, unnötige Friktionen mit der Europäischen Union zu vermeiden. Die Europäische Union beharrt auf der Vorstellung von "level playing fields", also gleich langen Spiessen im Sinn von "equal level playing fields" - das heisst keine Wettbewerbsverzerrungen, wenn wir schon auf diesem Feld spielen wollen.

Wir sind absolut einverstanden, schon immer. Nur lassen[NB]sich gewisse Detailfragen kontrovers diskutieren, beispielsweise: Ist die 8-Tage-Regel eine solche Verzerrung, ja oder nein? Die Schweiz vertritt seit 2005 die Meinung: nein. Die Europäische Union vertritt seit 2005 die Meinung: ja. Welches Gremium haben wir, in welchem wir darüber sprechen können? Wollen wir, wie im Jahr 2013, eine[NB]Verhandlung um einen[NB]Streitbeilegungsmechanismus starten, um diese Differenz zu lösen, die wir gar nicht lösen wollen? Das ist nicht ehrlich. Das dürfen wir uns nicht leisten. Wir müssen ehrlich und selbstbewusst und selbstkritisch sagen: "Das wollen wir lösen, das ist für uns so in Ordnung", oder: "Das wollen wir nicht lösen, das ist kein Problem." Wir dürfen nicht automatisch die Problemdefinition der anderen Seite auf uns übertragen. Wir müssen Differenzen festlegen und dann einen Weg haben, diese gemeinsam zu diskutieren, und das ist der politische Dialog.

Die dritte Phase des Aktionsplans des Bundesrates stellt die Grundsatzfrage: Welche institutionelle Anbindung, wenn überhaupt, kann und will die Schweiz künftig haben? Wir jammern jetzt alle in der Schweiz wegen der Nichtaktualisierung des MRA. Bei diesem Thema wären wir mit einer institutionellen Anbindung nicht unzufrieden. Es geht also um die Frage: Wo sagen wir Ja zu einer institutionellen Anbindung und wo Nein, und in welchem Gleichgewicht sind wir hier mit der Europäischen Union? Die EU hat auch Wünsche und Erwartungen, und wir müssen das gemeinsam diskutieren.

Das Ambitionsniveau der institutionellen Verbindung wird ein mögliches Thema in diesem Gefäss des strukturierten politischen Dialoges sein, mit Einbezug der institutionellen Partner, d. h. des Parlamentes, der beiden APK, der Kantone und aller wichtigen Stakeholder der Schweiz.

Damit komme ich auf einen der ersten Schritte zurück: die rasche Freigabe des zweiten Schweizer Beitrages. Das ist eine Aktion, ein Mittel der Phase 1. Diese Freigabe schlägt Ihnen der Bundesrat mit der vorliegenden Botschaft vor.

Vous vous en rappelez, la deuxième contribution suisse a été approuvée par le Parlement, je vous l'ai dit précédemment, le 3 décembre 2019 par deux arrêtés fédéraux simples sur les crédits-cadres pour la cohésion et la migration. Vous l'avez dit: la loi qui fonde cette décision, la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est, n'a pas été soumise au référendum. Cela aurait pu être le cas, mais ne l'a pas été. Le Parlement a alors approuvé en décembre 2019 une [PAGE 1061] contribution de 1,3 milliard de francs sur une durée de dix ans. Cette contribution sert à financer des projets et des programmes dans les pays partenaires, c'est-à-dire les pays de l'est de l'Union européenne pour ce qui est de la cohésion, et du sud pour la migration, vu que ces deux volets sont dans le programme.

Cette contribution n'est pas versée directement, ni au budget de ces pays, ni à celui de l'Union européenne. Cette contribution est versée directement aux projets et aux programmes, toujours avec une participation de l'Etat concerné.

La mise en route est donc un peu compliquée, mais nous avons un contrôle approfondi de notre action et des gens avec qui nous collaborons. Les résultats de la première contribution ont bien montré à quel point cela a eu du succès. Dans les conversations menées avec mes collègues au sein de l'Union européenne, il est pratiquement toujours question de cette contribution. Nous avons créé beaucoup de "good will" avec cette première contribution. Nous avons montré une Suisse constructive, qui sait agir. Ce n'est pas le montant lui-même qui est important, mais le savoir-faire correspondant à cet argent qui a été apprécié. Parce que le montant est important pour nous, mais en comparaison aux contributions de l'Union européenne versées aux mêmes pays, c'est une goutte d'eau dans l'océan, c'est très peu d'argent - moins de 1 pour cent. C'est la qualité que nous amenons dans ces projets, la valeur ajoutée, qui est chère à nos partenaires.

En 2019, nous étions dans l'année où l'Union européenne avait refusé de reconnaître l'équivalence boursière de la Suisse - vous vous en rappelez, c'était en juin -, et l'avait conditionnée à des progrès dans le dossier de l'accord institutionnel.

En réaction, vous avez décidé d'inclure dans l'arrêté fédéral une condition de non-discrimination pour cette deuxième contribution. Le Conseil fédéral a dit et reste de l'avis que la non-reconnaissance de l'équivalence boursière est une[NB]discrimination. Cette condition a jusqu'à présent bloqué la mise en oeuvre de la contribution. Avec ce message, le Conseil fédéral vous invite à supprimer cette clause et à redonner une dynamique positive aux relations avec l'Union européenne. Pourquoi? Parce que l'accord-cadre institutionnel n'est plus dans l'air. Donc, toute la logique de l'escalade, du "tit for tat", doit se terminer. Je l'ai déjà dit, toutes les conditionnalités et le "Junktim" doivent se terminer. Nous devons montrer par des faits que nous avons pris cette décision, même sans en connaître les conséquences. C'est là la force morale que nous pouvons montrer à l'Union européenne avec cette décision.

Le montant et la teneur de la contribution restent inchangés. Du point de vue du Conseil fédéral, ils sont toujours valables. Toujours du point de vue du Conseil fédéral, ce déblocage rapide est très important. Je vous l'ai dit. La première raison est qu'il faut insuffler une nouvelle dynamique dans nos relations avec l'Union européenne. On doit briser ce schéma contreproductif des liens infondés entre certains dossiers. La deuxième raison est que l'on doit initier un processus qui permettra également de faire avancer d'autres dossiers, sans pour autant demander une conditionnalité explicite, parce qu'on retomberait exactement là où on ne veut pas être. La troisième raison est que le Conseil fédéral souhaite poursuivre la coopération avec l'Union européenne et les Etats membres, une coopération bilatérale qui a fait ses preuves et qui mérite d'être soutenue pour aller de l'avant.

Avec ce déblocage rapide, la Suisse souligne sa volonté de demeurer un partenaire fiable et engagé de l'Union européenne; elle le fait au-delà de toute sécurité quant à une réponse favorable sur un sujet ou un autre de la part de l'Union européenne.

La Suisse bénéficie également des partenariats bilatéraux qui se mettent en place avec les Etats membres de l'Union européenne. La première contribution, je vous l'ai dit, en était la preuve. De plus, environ 10 pour cent des[NB]montants octroyés sont en effet revenus à nos entreprises, associations, universités participant à ces programmes au titre de prestations qu'elles ont fournies.

Lassen Sie mich nun die Gründe für die Freigabe des Beitrags noch etwas vertiefen: Die EU hat - Sie haben es erwähnt - jüngst unter anderem die Umsetzung des Beitrags als Voraussetzung für die Assoziierung der Schweiz an EU-Programmen wie Horizon Europe formuliert. Ich wiederhole ganz klar, welche Meinung hier der Bundesrat hat: Das sind politisch sachfremde Verknüpfungen. Wir lehnen das ab; wir wollen zeigen, dass wir solche Verknüpfungen nicht machen. Der Bundesrat will aus dieser Negativspirale der Konditionalitäten ausbrechen. Er will mit dem ersten Schritt vorangehen und aus dieser Logik der Eskalation aussteigen.

Gleichzeitig sage ich Ihnen ganz klar: Eine Freigabe des Beitrags ist alleine keine Garantie dafür, dass sich die[NB]Schweiz z.[NB]B. an Horizon Europe assoziieren kann - ich rede[NB]nicht von anderen Abkommen. Das ist das Risiko, das der[NB]Bundesrat einzugehen bereit ist. Es werden also nicht alle Fragen von heute auf morgen gelöst und alle Dossiers deblockiert. Aber es wird ein Weg geöffnet, das ist wichtig. Wir möchten nicht wieder in einer Sackgasse landen, die Fortschritte auf[NB]beiden Seiten verhindert. In diesem Sinne[NB]habe[NB]ich mich in Ihrer Kommission auch gegen die[NB]Verknüpfung der Freigabe des Beitrags mit der Finanzierungsbotschaft zu[NB]Erasmus plus, wie die Minderheit Ihrer Kommission es wünscht, ausgesprochen.

Der Bundesrat bedauert die Verzögerung bei der Unterbreitung der Finanzierungsbotschaft zu Erasmus plus. Ich will aber klar sein: Es liegt nicht am fehlenden Willen des Bundesrates. Die Europäische Union beurteilt eine Assoziierung der Schweiz an Erasmus plus im Lichte der Gesamtbeziehungen Schweiz-EU und war bisher nicht bereit, exploratorische Gespräche über die Eckpunkte einer Assoziierung zu führen. Es wäre nicht seriös, wenn der Bundesrat eine Finanzierungsbotschaft vorlegen würde, ohne mit dem Partner über den Betrag, den es zu finanzieren gilt, zu diskutieren. Der Bundesrat will die Finanzierungsbotschaft für Erasmus plus so bald wie möglich vorlegen. Er hat diesbezüglich im Rahmen der Motion der APK-N, die heute Morgen vom Nationalrat angenommen worden ist, auch klar Stellung genommen. Dies bedingt jedoch, dass die wesentlichen Eckwerte mit der Europäischen Union geklärt werden können.

Noch einmal: Eine Verknüpfung mit der Botschaft des Bundesrates zur Finanzierung der Teilnahme an Erasmus plus riskiert deshalb vor allem, den Beitrag weiter zu verzögern. Damit riskieren wir wiederum, dass die EU nicht bereit sein wird, die notwendigen Gespräche für eine Assoziierung an Erasmus plus, aber auch an Horizon Europe rasch wieder aufzunehmen. Die möglichen negativen Auswirkungen dieser Verknüpfung gehen daher weit über das Dossier Erasmus plus hinaus. Es ist also wichtig, den Beitrag ohne formelle europapolitische Bedingungen freizugeben.

Ich komme nun zurück zur Botschaft. Wieso können wir es uns erlauben, die Bedingungen jetzt zu streichen? Sie haben es bezüglich der Börsenäquivalenz gehört: Bis[NB]jetzt waren die Gegenmassnahmen der Schweiz stark genug, um die[NB]Verhinderung von schwerwiegenden Nebenwirkungen zu ermöglichen, und das Gros dieser Äquivalenz betrifft die Börse im UK, mit dem wir jetzt einen neuen Vertrag ausserhalb der EU haben. Materiell hat sich das Problem also fast von[NB]selbst gelöst. Das heisst aber nicht, dass der[NB]Bundesrat nicht weiterhin eine Anerkennung der Börsenäquivalenz verlangt.

Dann möchte ich noch ein Wort über das zeitliche Element dieser Vorlage sagen. Die Zustimmung zu einer raschen Freigabe des Beitrages ist ein starkes positives Zeichen. Hinzu kommen gewisse zeitliche Limiten in der Umsetzung. Die Rechtsgrundlage für den Rahmenkredit Kohäsion, das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas, hat ein Verfallsdatum. Das Verfallsdatum ist Ende des Jahres 2024, das heisst, Verpflichtungen können wir nur bis dann eingehen. Es bleibt nicht viel Zeit. Beim ersten Kohäsionsbeitrag haben wir gesehen, dass es zwischen dem[NB]Entscheid des Parlamentes und der Umsetzung der Projekte etwa drei Jahre braucht; ergo müssen wir uns rasch an die Umsetzungsarbeit machen. Je früher der Entscheid kommt, desto einfacher ist es möglich, diese Verpflichtungen bis Ende 2024 einzugehen. Unter dem Strich gilt: Je später eine Freigabe erfolgt, desto weniger Zeit bleibt für eine vollständige Verpflichtung. [PAGE 1062]

Aus all diesen Gründen setzt sich der Bundesrat für eine möglichst rasche Freigabe des Beitrages ein.

Wie gesagt, Ihre Diskussion hat drei Punkte aufgezeigt: erstens die Vergangenheitsbewältigung, die Notwendigkeit, zu verstehen und richtig einzuordnen, was gemacht wurde[NB]und warum es gemacht wurde; zweitens die Vergangenheitsbewältigung noch vor Beginn der Verhandlungen 2013, wie und warum man dazu gekommen ist und welche Fehler damals gemacht wurden; drittens die Frage: Wie können wir jetzt nach vorne schauen, um diesen Beziehungen eine positive Dynamik zu verleihen und dann in einem konstruktiven politischen Dialog ein Mapping unserer Probleme zu machen, um gemeinsam nach Lösungen zu suchen?

Das ist der Plan des Bundesrates, und ich bitte Sie demzufolge, dem Antrag der Mehrheit zuzustimmen und den[NB]Nichteintretensantrag der Minderheit abzulehnen.