Sommaruga Carlo · Ständerat · 2022-03-07

Wortprotokoll

Le Fado que nous abordons aujourd'hui n'a rien d'une musique mélancolique lusitanienne. Il s'agit d'un acronyme anglais pour "False and authentic documents online", en français "Faux documents et documents authentiques en ligne". Il s'agit d'un système d'archivage d'images et de documents de l'Union européenne qui permet aux Etats de Schengen d'échanger des informations sur les éléments de sécurité des documents authentiques et des faux documents, et les caractéristiques de fraude que ces documents peuvent présenter.

La création du système Fado remonte à une action commune adoptée par le Conseil de l'Union européenne le 3 décembre 1998, déjà, relative à la création d'un système européen d'archivage d'images. C'est sur cette base que le système à jusqu'à récemment été géré. La responsabilité incombait dans ce cadre juridique au Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne. Bien qu'il s'agisse d'une structure externe à l'acquis de Schengen, la Suisse y participe et utilise Fado depuis 2010.

Il est à relever que la Suisse, depuis 2014, a découvert grâce à ce système 3800 à 5000 documents falsifiés en s'appuyant sur Fado.

L'Union européenne a estimé que le dispositif relatif aux faux documents devait être transféré à l'administration chargée de la surveillance des frontières externes. C'est ainsi que le transfert institutionnel de Fado à Frontex était prévu dans le cadre du nouveau règlement Frontex. Toutefois, dans le cadre du trilogue politique entre la Commission, le Conseil et le Parlement européens, Fado a été séparé du règlement de Frontex à proprement parler pour permettre, malgré l'effort critique au sein du Parlement sur le règlement Frontex, qu'il soit approuvé avant les élections européennes de 2019, ce qui a été le cas.

Pour mettre en perspective ce point: c'est la reprise de ce règlement relatif au transfert des compétences à Frontex et [PAGE 89] l'ouverture de l'utilisation de Fado à d'autres entités étatiques et non étatiques, par exemple les compagnies d'aviation, qui fait l'objet, quant à lui, du règlement de l'Union européenne 2020/493.

Avec l'entrée en force de ce règlement, la base légale change et devient un développement de l'acquis de Schengen que, en notre qualité de membre associé de l'espace Schengen, nous devons reprendre. Malgré ce changement de cadre légal, Fado conservera, pour l'essentiel, les fonctionnalités actuelles.

Actuellement, il y a trois niveaux d'accès à la banque de données d'images, avec des droits différents: le niveau du public, qui permet de connaître les documents valables; l'accès des autorités de police, qui sont en charge des contrôles des documents; et le niveau de gestion, qui est réservé à Fedpol pour insérer des exemples de falsification. En plus de ces niveaux, le nouveau règlement de l'Union européenne prévoit un quatrième niveau d'accès permettant à d'autres services de l'Union européenne, de pays tiers, d'organisations internationales et d'institutions privées - comme les compagnies d'aviation - d'utiliser la bibliothèque d'images facilitant l'identification des faux documents.

Au surplus, le nouveau règlement reprend le cadre de protection des données en vigueur. Il convient d'insister sur le fait que Fado n'est pas une base de données personnelles, mais une banque d'images de documents faux. Les modalités de conservation des images sont telles qu'elles ne permettent pas d'identifier les personnes. Il est vrai que, par définition, les faux documents ne se réfèrent qu'à des personnes inexistantes du point de vue légal. Toutefois, parfois, les documents peuvent contenir des informations personnelles. Ces données personnelles sont dans la mesure du possible rendues inaccessibles.

Le Conseil fédéral a transmis son message au Parlement le 4 juin 2021 en proposant la reprise de ce développement de Schengen, ainsi qu'une modification de la loi fédérale sur les systèmes d'information de police de la Confédération pour adapter le dispositif légal à la nouvelle situation juridique européenne.

Le Conseil fédéral a rappelé dans son message que notre pays dispose d'un délai qui arrive à échéance le 23 mars 2022, soit cinq jours après la fin de la présente session, pour la reprise et la mise en oeuvre du développement. Ainsi, quoi qu'il en soit, compte tenu des délais référendaires, nous serons en retard de trois mois pour la communication de la reprise et la mise en oeuvre formelle de ce développement, dès lors qu'en vertu de l'article 7 alinéa 2 lettre b de l'accord d'association de Schengen, lorsqu'il n'y a pas de référendum, ce qui sera très vraisemblablement le cas, la notification a lieu immédiatement à l'échéance du délai référendaire, soit 100 jours à compter de la publication officielle de l'acte, soit fin juin, début juillet.

Le Conseil national, premier conseil, a approuvé en date du 6 décembre lors du vote sur l'ensemble, par 123 voix contre[NB]62, l'arrêté et la modification de la loi, après avoir rejeté une proposition de suspension des débats jusqu'au vote populaire sur le référendum sur la reprise du règlement Schengen et une proposition de renforcement des dispositifs de la protection des données.

Par contre, il a modifié le projet du Conseil fédéral à l'article 18a alinéas 4 et 5, relatif au transfert de compétences de conclusion des accords et au transfert de compétences législatives au Conseil fédéral quant à l'extension des droits d'accès - j'y reviendrai.

La Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a traité cet objet lors de sa séance du 20 janvier de cette année. L'entrée en matière n'a pas été contestée; il n'y a pas eu non plus de demande de suspension du traitement de l'objet, comme cela a été le cas au Conseil national. Les clarifications relatives à la protection des données qui nous ont été fournies par l'administration ont permis de lever d'emblée toutes les préoccupations liées à ce sujet. La discussion au sein de la commission a essentiellement porté sur la délégation de compétence que proposait le Conseil fédéral à l'article 18a alinéas 4 et 5 de la loi fédérale sur les systèmes d'information de police.

Je me permets de développer les considérants relatifs à l'article 18a alinéas 4 et 5 et je ne reprendrai pas la parole par la suite.

En effet, à ce jour, l'Union européenne n'a pas encore défini les modalités du nouvel accès de ce nouveau niveau 4 qui s'appliquerait notamment à des acteurs privés et aux compagnies aériennes. Dans ce contexte, le Conseil fédéral souhaitait pouvoir légiférer par ordonnance sans passer par le Parlement, d'abord pour conclure les accords et ensuite pour faire entrer en vigueur les ordonnances.

Le Conseil national a opté pour deux modifications du projet. D'une part, il a biffé l'article 18a alinéa 4, c'est-à-dire le transfert général de compétence au Conseil fédéral pour l'adoption d'accords internationaux entraînant une modification des droits d'accès fixés dans Fado. D'autre part, il a modifié en conséquence l'alinéa 5.

Votre commission a accepté, aux alinéas 4 et 5 de l'article[NB]18a, une solution hybride, entre la position du Conseil fédéral et celle du Conseil national. Votre commission refuse, comme le Conseil national, le transfert au Conseil fédéral de la compétence générale de conclusion d'accords sur l'extension d'accès à Fado, mais a opté pour une solution qui permet en même temps une mise en oeuvre rapide des modifications mineures des droits d'accès, comme celui des compagnies d'aviation, tout en réservant la compétence du Parlement quant à l'approbation des accords avec l'Union européenne et la modification de la loi.

Ainsi, l'article 18a alinéa 5 prévoit que le Conseil fédéral pourra mettre en oeuvre les modifications mineures des droits d'accès par voie d'ordonnance mais devra saisir simultanément le Parlement d'un message relatif à la modification de la loi.

Je vous invite donc à entrer en matière sur l'objet, à suivre votre commission sur l'ensemble des prises de position qu'elle vous propose et à approuver le projet lors du vote sur l'ensemble.