Nidegger Yves · Nationalrat · 2022-03-15

Wortprotokoll

Cet objet parle également des rapports subtils entre le Parlement et le Conseil fédéral dans un domaine tout à fait particulier qui est celui que l'on appelle les "soft laws", le droit souple. Comme vous le savez, depuis une vingtaine d'années, les Etats ont beaucoup de peine à signer de nouveaux traités, à prendre de nouvelles obligations, à s'exposer à des représailles lorsqu'ils violeraient ces obligations. Les consensus sur le plan international sont devenus difficiles à trouver. Il en résulte une prolifération de conférences diverses et variées au cours desquelles des résolutions et des objectifs sont adoptés, des recommandations sont prises sans que cela prenne la forme d'un traité avec des obligations de droit dur - c'est comme cela qu'on les appelle - qui engagent de manière directe la responsabilités de ceux qui les signent si par malheur ils devaient ne pas s'y tenir.

On voit apparaître des conférences - le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, le Gafi, le Greco, la Conférence sur le climat - qui sont autant de lieux dans lesquels les exécutifs se rencontrent et dont le résultat ne passe jamais devant le Parlement parce qu'il n'y a jamais de signature d'un traité, et donc jamais besoin de la ratification du traité par les voies parlementaires et, dans le cas de la Suisse, la possibilité pour le peuple d'attaquer par référendum éventuellement la ratification voulue par le Parlement - puisque c'est un acte du Parlement attaquable. On voit aujourd'hui les exécutifs faire la loi, au fond, en passant outre les prérogatives qui nous appartiennent à nous autres parlementaires.

Le texte auquel la Commission de politique extérieure a donné suite, le 20 janvier 2020, a pour objet précisément de faire en sorte que les bases légales pertinentes soient adaptées lorsque des engagements de cette nature sont pris dans les conférences susmentionnées et que la responsabilité du pays est engagée selon le principe de la bonne foi, parce que, par hypothèse, il ne se tiendrait pas à ses engagements, ou bien lorsque les objectifs adoptés impliquent de manière tout à fait prévisible l'édiction de nouvelles normes fédérales.

Je vous rappelle ce qui est arrivé récemment lorsque les recommandations du Groupe d'action financière - il y en a périodiquement - n'ont pas été reprises une par une par notre Parlement s'agissant de soumettre les conseillers, donc les gens qui ne touchent pas à l'argent mais qui conseillent simplement, aux obligations de la loi sur le blanchiment d'argent. Notre Parlement n'a pas voulu faire cela; il a estimé que c'était excessif. Il ne s'agissait que d'une recommandation, mais la réponse a été quasi immédiate et s'appelle "Pandora Papers", une affaire qui n'est pas le résultat d'un travail journalistique - si les journalistes, à notre époque, faisaient de l'investigation, cela se saurait -, mais qui fait suite à des vols de données qui, manifestement, n'ont pu avoir lieu qu'avec des moyens étatiques. Il s'agit donc de représailles exercées sur quelqu'un qui n'a pas voulu adapter son droit dans toute l'étendue qui lui était recommandée.

Il y a donc un problème et la nécessité de légiférer de sorte que notre Parlement, qui a des prérogatives en matière de politique extérieure - elles ne vont pas jusqu'à celles que l'on vient de traiter, à savoir enfermer le Conseil fédéral dans une loi -, soit consulté suffisamment tôt chaque fois que, de discussions entre les exécutifs, pourraient naître des obligations pour la Suisse.

La Commission de politique extérieure a donc donné suite à cette initiative parlementaire. Le délai de deux ans pour le traitement de l'initiative étant écoulé, ce qu'il conviendrait de faire, c'est évidemment de suspendre son traitement, parce qu'entre-temps le Conseil des Etats, qui était lui-même saisi d'une motion allant dans le même sens, a accepté d'instaurer une sous-commission commune "Participation du Parlement dans le domaine du droit souple" qui travaille en ce moment sur le sujet et dont les premiers rapports montre qu'effectivement le fonctionnement actuel est "suboptimal" et que des modifications de lois devraient être entreprises si l'on veut y mettre bon ordre.

Le problème qui se pose est de nature technique: la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats, le 12 janvier 2021, a refusé de donner suite à notre initiative, considérant que la sous-commission "soft law" instituée de façon mixte entre les deux chambres faisait son travail et que cela était suffisant. Or, le fait que la commission du Conseil des Etats n'ait pas donné suite à l'initiative parlementaire nous empêche d'en prolonger le délai de traitement. Ordinairement, on prolonge le délai, on suspend le travail, on attend que la sous-commission en charge de la question ait terminé, et on classe l'initiative en fin de course. [PAGE 437]

C'est rendu aujourd'hui impossible par le refus de la commission du Conseil des Etats. C'est la raison pour laquelle je vous demande de confirmer la décision de votre commission de donner suite à ce texte, de sorte qu'il soit une nouvelle fois examiné par l'autre chambre, qui pourra comprendre que c'est en donnant suite à ce texte que l'on pourra suspendre les travaux. Ainsi, le texte serait maintenu dans le pipeline. La raison pour laquelle ceci est important, c'est que la posture de notre conseil est clairement plus incisive que celle du Conseil des Etats.

Nous demandons à ce que des bases légales pertinentes soient adoptées, alors que la motion à partir de laquelle la commission "Participation du Parlement dans le domaine du droit souple" a été instituée ne demande que d'examiner s'il y a besoin de base légale. Là-dessus, le Conseil fédéral et le Parlement ne sont pas tout à fait d'accord. Le Conseil fédéral préfèrerait qu'il n'y ait pas de modification légale. Le Parlement a besoin d'être rassuré, parce que les pratiques actuelles, comme je l'ai déjà dit, sont "suboptimales".

Pour ces raisons, je vous demanderai de donner suite à cette initiative parlementaire, afin qu'elle ne soit classée que lorsque l'on n'en aura vraiment plus besoin.