Z'graggen Heidi · Ständerat · 2022-05-30

Wortprotokoll

Ich spreche zur Motion Salzmann und bitte Sie, diese mit der Minderheit anzunehmen.

Wir haben es schon gehört: Der Bundesrat kann bei einer ausserordentlichen Lage gestützt auf Artikel 7 des Epidemiengesetzes ohne vorherige Konsultation des Parlamentes und der Kantone Massnahmen anordnen. Artikel 7 des Epidemiengesetzes verweist auf das konstitutionelle Notstandsrecht und wiederholt auf Gesetzesstufe die verfassungsmässige Kompetenz des Bundesrates, auf Grundlage von Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung Notverordnungsrecht erlassen zu können.

Das hat der Bundesrat am 16. März 2020 wegen der Corona-Pandemie gemacht: Er hat die ausserordentliche Lage nach Artikel 7 des Epidemiengesetzes beschlossen und dann darauf gestützt verschiedene Massnahmen zur Abwehr der Gesundheitskrise ergriffen. Mit einer Rechtsgrundlage, mit der das Parlament bei Anordnung der ausserordentlichen Lage einzubeziehen gewesen wäre, hätte die Bundesversammlung am Montag, dem 16. März, wieder in Bern sein müssen, hätte sich wohl kaum selbstgewählt verabschieden können und hätte sich ein paar zu Recht gemachte, unangenehme Vorhaltungen ersparen können. Unsere Vorgänger im Parlament waren im Übrigen während der Spanischen Grippe 1918 für die damaligen Sessionen immer in Bern.

In der Botschaft zum Epidemiengesetz vom 3. Dezember 2010 wird auf die parlamentarische Initiative 09.402, "Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen", Bezug genommen. Die parlamentarische Initiative sah vor, die Kompetenzen, welche dem Bundesrat in den Artikeln 184 und 185 der Bundesverfassung gegeben werden, auf Gesetzesstufe zu konkretisieren. Mit anderen Worten: Es wurde damals, 2010, bereits erkannt, dass mit dem Notrechtsartikel - Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung - und dem sich darauf abstützenden Artikel 7 des Epidemiengesetzes doch ein Problem vorliegend ist: ein Legitimationsproblem und ein Demokratiedefizit. Warum hätte man das sonst konkretisieren wollen?

Die Mechanismen, die dann mit dem Bundesgesetz über die Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen im Jahr 2011 eingeführt wurden, haben für die Bundesversammlung aber fakultativen Charakter. So resultiert keine Pflicht der Bundesversammlung, die bundesrätlichen Notverordnungen ins ordentliche Recht zu überführen. Sie kann einen vom Bundesrat innert sechs Monaten unterbreiteten Entwurf ablehnen, diesen pendent halten und so die bundesrätlichen Massnahmen auf unbestimmte Zeit in Geltung lassen.

Der Bundesrat sollte damals, 2010, gemäss Botschaft zum Epidemiengesetz mit dieser parlamentarischen Initiative auch verpflichtet werden, vor dem Erlass einer auf Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung gestützten Verfügung das zuständige Organ der Bundesversammlung innert 48 Stunden zu konsultieren. Dieser Artikel wurde aber, soweit ich das sehe, nicht in dieser Vorlage aufgenommen. Es ist also offensichtlich, dass diese Konkretisierungen für das Parlament in Krisenzeiten ungenügend sind und dem Bundesrat zu viel Machtfülle geben. In Krisensituationen gibt es für das Parlament offenkundige gesetzliche Lücken.

So zeigt ein internationaler Vergleich des Zentrums für Demokratie in Aarau vom 6. April 2021 unter 34 europäischen Ländern ein für die Schweiz doch überraschendes Bild, nämlich dasjenige, dass der schweizerische Bundesrat, also unser Bundesrat, die Macht in einer für etablierte mittel- und nordeuropäische Demokratien einzigartigen Weise an sich zog. Mildernd ist anzuführen, dass eben die Rechtsgrundlagen von Artikel 7 des Epidemiengesetzes und Artikel 185 der [PAGE 275] Bundesverfassung diese enorme demokratisch legitimierte Machtfülle der Exekutive zulassen. Im Machtkonzentrationsindex in dieser Studie über diese 34 Länder liegt die Schweiz in Bezug auf die Machtkonzentration bei der Regierung weit vorne in der Rangliste, nämlich an neunter Stelle. Vor der Schweiz liegen Serbien, Polen, Ungarn, Moldawien und Bosnien-Herzegowina. Wir sind dann ganz in der Nähe von Albanien, Kroatien und Rumänien verortet.

Die Covid-19-Pandemie war also von einer enormen, letztmals während der Weltkriege erlebten Machtkonzentration geprägt, welche die Schweiz quasi über Nacht zentralisierte, und diese Machtkonzentration war weitaus stärker als in den Nachbarstaaten. Natürlich ist die Schweiz ein Sonderfall, da sie die Grundrechte im Vergleich zu diesen und anderen exekutivlastigen Staaten nur wenig einschränkte. Es kommt hinzu, dass sich das Notrechtsregime der ersten Corona-Welle ja dann in den nachfolgenden nicht mehr wiederholte. Das ist aber, Herr Bundesrat, natürlich keine Aussage zur qualitativen Arbeit des Bundesrates, die wir ja alle auch gewürdigt haben.

Der Machtzuwachs der Exekutive in der Krise verlangt nach Gegengewichten. Artikel 148 Absatz 1 der Bundesverfassung lautet: "Die Bundesversammlung übt unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund aus." Es ist nicht nur Privileg, sondern auch Verpflichtung des Parlamentes - unsere Verpflichtung -, die entsprechende Verantwortung oder zumindest Mitverantwortung auch in ausserordentlichen Lagen zu übernehmen. Die Corona-Krise hat gezeigt, dass es heute an Bestimmungen fehlt, welche der Bundesversammlung in ausserordentlichen Lagen das Handeln und damit die Übernahme von Verantwortung ermöglichen.

Der Notrechtsartikel, Artikel 185 der Bundesverfassung, stammt natürlich aus einer Zeit, in der die Parlamentarier - ich darf hier "Parlamentarier" sagen, weil noch keine Frauen im Parlament waren - noch mit Ross und Wagen nach Bern anreisen mussten oder zumindest längere und kompliziertere Anreisen hatten. Auch gab es dazumal natürlich noch keine ständigen Kommissionen, von digitalen Möglichkeiten ganz zu schweigen. Dieser Notrechtsartikel wurde in den Revisionen der Bundesverfassung über die Zeit immer wieder mitgenommen und in der Bundesverfassung fortgeschrieben. Deshalb gab es im Zuge der Corona-Pandemie ja auch sehr viele Vorstösse im Nationalrat und im Ständerat, um dem Parlament mehr Einfluss in ausserordentlichen Situationen zu geben.

Wir haben es gehört: Die SPK des Nationalrates und dann auch der Nationalrat haben eine Vorlage zur Stärkung der Bundesversammlung in ausserordentlichen Lagen angenommen; das hat Ständerat Caroni bereits ausgeführt. Doch die Vorlage liegt dem Ständerat selber noch nicht vor. Deshalb geht es heute darum, für die anstehende Revision einen ersten Pflock zuhanden des Bundesrates im Epidemiengesetz einzuschlagen beziehungsweise das dringende Signal zu setzen, dass das Parlament mehr Kompetenzen in ausserordentlichen Lagen braucht, und deshalb die Motion Salzmann anzunehmen.

Es kann sein, dass die angesprochene Vorlage zur Stärkung des Parlamentes die Motion Salzmann dann überflüssig macht, weil wir es dort regeln. Einige mögen auch einwenden, dieses sei die falsche Vorlage, weil Artikel 7 des Epidemiengesetzes sich eben auf Artikel 185 der Bundesverfassung abstützt, und das sei dann andernorts zu regeln. Doch genau zu dieser Frage müssen wir in der SPK-S in der Detailberatung noch ziemlich viel Arbeit leisten, so, wie das von Herrn Ständerat Stark so eindringlich gewünscht wurde - das müssen wir noch tun. Sollten wieder schwerste Probleme auf die Schweiz zukommen, dann muss der Bundesrat von der Bundesversammlung die ausserordentlichen Vollmachten, die Fremdermächtigung durch die Bundesversammlung, zuerst verlangen. Das schafft zuhanden der Bevölkerung und der Kantone die dringend notwendige Öffentlichkeit und Legitimation.

Einen ersten Schritt, diesen dezidierten Willen zu zeigen, machen wir, indem wir die Motion Salzmann annehmen.