Fluri Kurt · Nationalrat · 2022-06-15

Wortprotokoll

Die parlamentarische Initiative verlangt eine Ergänzung der Bundesverfassung dahingehend, dass zusätzlich zur formulierten Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung das Volksrecht auf eine formulierte Gesetzesinitiative eingeführt werden soll.

Ihre Kommission spricht sich gegen dieses Begehren aus. Sie ist der Auffassung, dass mit dem heutigen Initiativrecht auf Verfassungsebene ein relativ einfaches Instrument zur Verfügung steht - die Häufigkeit der Initiativen zeigt das ja auch - und dass es die Formulierung der Anliegen auf Verfassungsebene erlaubt, diese in allgemeiner Form zu halten und die in der Regel komplexe Ausformulierung oder Umsetzung auf Gesetzesebene dem Parlament zu überlassen. Dagegen kann dann bekanntlich wieder das Referendum ergriffen werden.

Es zeigt sich aber, dass selbst bei der Anwendung des verhältnismässig einfachen Instruments der Verfassungsinitiative schwierige Fragen gestellt werden können, z. B. bei der Beurteilung des Verhältnisses einer Volksinitiative zu völkerrechtlichen Bestimmungen. Wenn es zwingende völkerrechtliche Bestimmungen sind, die von der Verfassungsbestimmung potenziell verletzt werden, ist das bekanntlich ein Grund, eine Initiative ungültig zu erklären. Eine reine Unvereinbarkeit mit der Verfassung hingegen ist kein Grund, eine Initiative ungültig zu erklären. Damit innerhalb der Verfassung keine Widersprüche auftreten, muss eine neue Bestimmung, die im Widerspruch zu bereits bestehenden Verfassungsbestimmungen steht, bekanntlich sogenannt harmonisierend umgesetzt werden. Somit wäre eine einfache Ausgestaltung des Instruments, wie es von der Initiantin formuliert worden ist, kaum möglich.

Wir haben die allgemeine Volksinitiative formell übrigens bereits einmal auf Verfassungsebene eingeführt, dies aber nie umgesetzt, weil es zu kompliziert wäre. Nach einigen Versuchen in der Staatspolitischen Kommission mussten wir die Segel streichen und die Möglichkeit der allgemeinen Volksinitiative wieder aus der Verfassung eliminieren, weil die Umsetzung eben zu kompliziert gewesen wäre.

Es gibt noch andere Verfahrensprobleme: Bei einer Gesetzgebung stellt sich die Frage immer, ob eine Bundeskompetenz vorhanden ist oder nicht. Bekanntlich sagt der Föderalismusartikel in der Verfassung, dass alle Kompetenzen, die in der Verfassung nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesen werden, den Kantonen zustehen. Wenn aber eine Gesetzesinitiative vorliegt, dann muss diese Frage nicht geprüft werden. Wenn sie angenommen wird, dann ist die Gesetzesinitiative umzusetzen, ob jetzt eine Bundeskompetenz in der Verfassung besteht oder nicht. Zumindest der Föderalismusartikel müsste bei der Umsetzung dieser parlamentarischen Initiative vermutlich also ebenfalls umformuliert werden.

Die Frage der Gültigkeit würde sich aktueller stellen. Es gibt bekanntlich auch Artikel 190 der Bundesverfassung. Da dem Bundesgericht keine Kompetenz zusteht, sich gegenüber Bundesgesetzen zu äussern oder diese gar zu korrigieren, müsste zumindest auch dieser Artikel und die Kompetenz des Gesetzgebers, Bundesrecht zu widersprechen, überprüft werden. Artikel 190 der Bundesverfassung wäre vermutlich anzupassen.

Dann stellt sich die Frage des erforderlichen Mehrs. Bei einer Volksinitiative auf Verfassungsänderung ist bekanntlich das doppelte Mehr nötig. Bei der vorgeschlagenen Gesetzesinitiative und bei einem Referendum genügt dagegen das Volksmehr. Wenn die Bundesversammlung nun aufgrund einer Gesetzesinitiative einem Gesetz zustimmt, besteht die Möglichkeit des Referendums. Das Ständemehr könnte damit also umschifft werden. Es würde den Initiantinnen und Initianten freistehen, eine Gesetzesinitiative zu formulieren, um das Ständemehr zu umgehen.

Schliesslich löst die Initiative auch das Problem der Verfassungswürdigkeit von Texten von Volksinitiativen nicht, weil es den Initianten nicht verwehrt wäre, Themen, die auf die Gesetzesstufe gehören, dennoch auf die Verfassungsstufe zu hieven.

Zum Schluss komme ich noch zum Vergleich mit der Möglichkeit von Gesetzesinitiativen auf kantonaler Ebene. Der Vergleich zwischen der kantonalen Ebene und der Bundesebene ist eben nicht zulässig: Erstens stellt sich die Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene nicht. Das Bundesgericht kann Widersprüche zur Verfassung in kantonalen Erlassen auflösen, aber nicht bei Bundesgesetzen. Zweitens stellt sich die Frage des Ständemehrs auf kantonaler Ebene bekanntlich nicht.

Die Kommission ist somit mit 13 zu 9 Stimmen zum Schluss gekommen, dieser parlamentarischen Initiative sei keine Folge zu geben.