Fässler Daniel · Ständerat · 2022-09-12

Wortprotokoll

Ich lege Ihnen sehr gerne dar, weshalb eine starke Minderheit - der Entscheid in der Kommission kam nur mit Stichentscheid des Präsidenten zustande, er ist einer der Motionäre - die beiden gleichlautenden Motionen unserer Kollegen Engler und Zopfi ablehnt.

Verfassungsgerichtsbarkeit auch bei Bundesgesetzen? Diese staatspolitische Frage ist ein Evergreen der eidgenössischen Politik der letzten Jahrzehnte. Jene, die ebenfalls schon 2011 und 2012 in diesem Haus politisiert haben, erinnern sich sicher an die Debatten, die damals zu den beiden vom Kommissionsberichterstatter erwähnten parlamentarischen Initiativen von alt Nationalrat Heiner Studer und von alt Nationalrätin Vreni Müller-Hemmi geführt wurden.

Wer Argumente für oder gegen die neuen Vorstösse sucht, kann das Amtliche Bulletin von damals konsultieren, denn die Ausgangslage, die Fragestellung und auch die Argumente haben sich nicht geändert. Das Rad neu erfinden kann bei diesem Thema wohl niemand - ich jedenfalls erhebe diesen Anspruch nicht.

Die Frage, ob wir uns als Gesetzgeber im Rahmen unserer Bundesverfassung bewegen, stellen wir uns bei unserer gesetzgeberischen Arbeit regelmässig. Unsere Antworten fallen nicht selten, je nach Sichtweise, unterschiedlich aus. Das ist weder eine neue Erkenntnis noch eine Überraschung. Denn die Juristerei - das sage ich als Anwalt und ehemaliger Richter - ist keine exakte Wissenschaft. Ob eine Gesetzesbestimmung verfassungskonform ist oder nicht, lässt sich weder mit einem Massstab noch mit einem Fiebermesser feststellen. [PAGE 654] Oder anders gesagt: Bei der Frage der Verfassungsmässigkeit gibt es nicht nur Schwarz oder Weiss, denn Verfassungsnormen sind in der Regel sehr offen formuliert.

Ich nenne ein paar Beispiele, etwa die in Artikel 26 unserer Bundesverfassung festgeschriebene Eigentumsfreiheit. Was heisst "Das Eigentum ist gewährleistet"? Oder Artikel 27: Was heisst "Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet"? Und wo endet bei der Raumplanung die Bundeskompetenz, wenn es in Artikel 75 heisst: "Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest"? Und wo endet die Bundeskompetenz im Energiebereich, wenn es in Artikel 89 heisst: "Für Massnahmen, die den Verbrauch von Energie in Gebäuden betreffen, sind vor allem die Kantone zuständig"?

Noch schwieriger wird es, wenn man sich Artikel 36 der Verfassung vor Augen führt, in dem geregelt ist, unter welchen Bedingungen und unter welchen Voraussetzungen verfassungsmässige Grundrechte eingeschränkt werden können. Wie definiert sich das öffentliche Interesse für einen Grundrechtseingriff? Wie definiert sich der Kerngehalt eines Grundrechts, das unantastbar bleibt? Wie lässt sich die Frage beantworten, ob ein Grundrechtseingriff verhältnismässig ist oder nicht?

Bei der Anhörung durch die Kommission hat ein erfahrener Anhörungsteilnehmer festgehalten, dass es höchst selten Gesetze gebe, die klar und eindeutig verfassungswidrig seien. Es gebe aber sehr viele Gesetze, die von den einen als verfassungswidrig und von den anderen als verfassungskonform betrachtet würden. Es gebe in Rechtsfragen meistens verschiedene Meinungen. Das gelte im Verfassungsrecht noch viel mehr als in anderen Rechtsgebieten, weil die Verfassung typischerweise hochgradig unbestimmte und konkretisierungsbedürftige Normen enthalte. Es gebe - das hat er ebenfalls ausgeführt - am Bundesgericht generell viele Urteile, die mit 3-zu-2- oder mit 4-zu-1-Mehrheiten gefällt würden, und die Mehrheiten seien oft das Ergebnis von Zufällen. Das Ergebnis von höchstrichterlichen Entscheiden hänge von der konkreten Zusammensetzung des Spruchkörpers ab.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die entscheidende Frage. Wer soll unbestimmte Verfassungsnormen konkretisieren: eine Mehrheit im Parlament - in einer Referendumsabstimmung bestätigt oder korrigiert durch das Volk - oder eine Mehrheit einer Abteilung des Bundesgerichts, die vielleicht nur mit 3 zu 2 Stimmen zustande kommt?

Die Antwort der Kommissionsminderheit auf diese Grundsatzfrage ist klar: Letzteres möchten wir nicht. Es ist unsere Aufgabe, im Gesetzgebungsprozess auf solche Fragen die passenden Antworten zu geben, und es ist unsere Aufgabe, das Verfassungsrecht zu konkretisieren und auszugestalten. Die Minderheit möchte nicht, dass wir uns aus dieser Verantwortung stehlen und das Bundesgericht über die Bundesversammlung stellen. Denn 5 Bundesrichterinnen und Bundesrichter können die Verfassungsmässigkeit nicht besser beurteilen als 246 Parlamentarierinnen und Parlamentarier. Zweifeln wir einmal daran, ob wir uns im Rahmen der Verfassung bewegen, können wir das Ergebnis unserer Beratungen der präventiven Überprüfung auf die Verfassungsmässigkeit durch das Bundesamt für Justiz unterziehen. Das Parlamentsgesetz verpflichtet den Bundesrat schon heute, der Bundesversammlung in einer Botschaft die Vereinbarkeit des Erlassentwurfes mit dem übergeordneten Recht darzulegen. Tauchen im Rahmen der parlamentarischen Beratung neue Zweifel auf, wird erfahrungsgemäss eine ergänzende Beurteilung eingeholt. Dieses Instrument der präventiven Rechtskontrolle hat sich nach Auffassung der Minderheit bewährt.

Der Gesetzgebung liegen immer auch politische Wertungen einer Mehrheit des Parlamentes zugrunde. Das ist für uns selbstverständlich, denn politische Fragen sind auch politisch zu beantworten. Bekäme das Bundesgericht die mit den Motionen angestrebte Kompetenz, dem Bundesgesetzgeber im Einzelfall die rote Karte zu zeigen, würden wir die Judikative faktisch zum Gesetzgeber machen. Politische Fragen würden neu rechtlich entschieden oder zumindest rechtlich kontrolliert. Hinzu kommt, dass auch die Justiz nicht apolitisch entscheidet. Wie wir in der Politik unsere Werte vertreten, handeln auch Richterinnen und Richter nicht unabhängig von ihren politischen Einstellungen. Mit diesem Bewusstsein wählen wir die Richterpersonen nach dem Parteienproporz. Und gerade deswegen wird auch vereinzelt die Bildung der Spruchkörper an Gerichten kritisiert.

Würden wir das Bundesgericht zum Verfassungsgericht ausbauen, würden wir die Politisierung der Justiz noch befördern. Gerade das möchte die Minderheit nicht. Die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit auch für Bundesgesetze wäre staatspolitisch falsch und eine fundamentale Abkehr von der heutigen Hierarchie der Staatsgewalten. Denn jedes Bundesgesetz wird durch die Stimmbevölkerung gutgeheissen, entweder implizit mit dem Verzicht auf ein Referendum oder explizit mit der Gutheissung in einer Referendumsabstimmung.

Die Hierarchie der Staatsgewalten ist denn auch in Artikel 148 der Bundesverfassung mit einem einzigen Satz unmissverständlich festgehalten: "Die Bundesversammlung übt unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund aus." Diese verfassungsrechtliche Kompetenz, die auch eine Verpflichtung ist, dürfen wir nicht aus der Hand geben. Das Volk kann das Parlament in einer Referendumsabstimmung korrigieren, auch dann, wenn es der Meinung ist, das Parlament habe eine von Volk und Ständen angenommene Volksinitiative nicht richtig oder nicht vollständig umgesetzt. Dieses Korrektiv zugunsten der Volksrechte ist zwingend, denn unsere politischen Entscheide sind meines Erachtens nie unfehlbar.

Im Gegenzug soll sich aber das Bundesgericht bei Bundesgesetzen auch in Zukunft weder über das Stimmvolk noch über uns als Gesetzgeber stellen können. Denn auch unser höchstes Gericht ist nicht unfehlbar. Die Vorstellung, dass ein Richtergremium von fünf oder sieben Personen einen Volksentscheid umstossen könnte, wenn möglich durch ein Zufallsmehr mit einer Stimme Unterschied, ist für mich als Demokrat unerträglich. Es ist mit Blick auf die derogatorische Kraft des Bundesrechtes staatspolitisch richtig, dass kantonale Gesetze und damit auf kantonaler Ebene gefällte Volksentscheide durch das Bundesgericht auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüft werden können. Doch würden wir auch gesamtschweizerische Volksentscheide zu Bundesgesetzen auf den Richtertisch legen und damit ihre Verbindlichkeit infrage stellen, würden wir Volksrechte degradieren und damit das grundlegendste Recht der direkten Demokratie schmälern. Das möchte ich persönlich nicht, das möchte auch die starke Minderheit nicht.

Ich ersuche Sie in diesem Sinne, der Minderheit zu folgen.